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公共资源交易市场存在的问题及对策

中国招标投标协会 2014-09-23  来源 ：《招标采购管理》作者：雷玉川

建立统一规范的公共资源交易市场是完善社会主义市场经济体制的客观需要，是建立健全惩治和预防腐败体系的必然要求，也是构建工程治理长效机制的重要举措。十八届三中全会提出，建立统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。结合宁夏公共资源交易体制改革与实践工作体会，本人就当前公共资源交易市场存在的突出问题及对策谈几点认识。

一、存在的问题

当前，公共资源交易领域主要存在以下突出问题。

（一）招标人强势干预

有的招标人利用项目法人负责制优势，一是在投标人资质、技术商务要求以及评审标准上，采取设立门槛、制定歧视性条款、与投标人串标等多种方式“排除异己”；二是在信息公开上搞“封锁”或“截留”，如缩短报名及领取文件时间，或不按规定公开关键信息等；三是在评标会现场暗示甚至公开诱导专家评委与招标人保持所谓“一致性”；四是要求与中标人开展价格谈判，或采取各种手段逼迫自己不满意的中标人放弃合同。

（二）投标人不正当竞争

投标人是市场竞争的主体，具有谋取利益最大化的“天然”属性。当前，由于法治环境和法律体系不健全等多种因素，一是投标人商业贿赂屡禁不止，通过各种渠道或机会，向招标人、专家评委、代理、公证等相关利益方实施商业贿赂；二是与招标人进行串标，或与相关投标人合谋围串标；三是中标后采取转包、调价或降低质量、技术标准等方式谋取非法利益。

（三）专家评委发挥作用不够

一是专家独立评标意识不强。相当一部分专家把评委职责混同为“参谋、顾问”，一切按照招标人意图评标；    二是专业素质参差不齐。由于经济和社会发展环境制约，很多地区缺少高素质专业人才，导致专家库专业分类粗放，难以满足评标工作实际需要；三是少数专家缺乏职业道德约束。一些评委受招标人、投标人等相关利益人委托，收受贿赂，不公正评标、恶意打分等。

（四）中介机构不能公正履职

由于市场竞争日渐剧烈，招标代理及公证机构受利益驱动，为招揽中介代理业务，违心接受招标人指令操纵，利用代理、公证专业服务技能，引导招投标活动按“既定目标”实施，甚至参与围串标活动，并收取回扣、分成等非法利益，变成虚假交易、围标活动的帮手。

（五）部分地方存在违法违纪的“土政策”

在公共资源交易市场建设推进中，一些地方出现了随意增加审批、备案等环节，干预当事人合法权益，以营利为目的加重市场主体负担等违法违纪的“土政策”。另外，也有个别地方将原有的部门所属交易市场简单合并，在交易过程的依法监督、规范运行上没有实质性改变，交易过程不透明，交易结果不公平，投诉救济机制形同虚设等原有问题没有根本好转，社会上将上述问题归纳为“进不去、进不起、进去乱”，甚至有“分散”腐败向“集中”腐败转移的担忧。

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二、具体对策

统一规范的公共资源交易市场是一项新生事物，在实际运行中还存在诸多问题，需要在改革中不断探索和完善。总结近两年来的工作实践，我认为，在公共资源交易市场建设推进中，必须按照“坚持四项原则、推进五个分离”工作思路，不断开拓、大胆创新，才能逐步克服目前存在的问题，有效遏制虚假交易、围标串标行为。

（一）坚持四项原则

1.坚持行业监督原则。从全国已建成的公共资源交易市场看，大多数建立了“一委一办一中心”模式。即：政府成立“公共资源交易工作管理委员会”常设机构，作为本地区公共资源交易工作的领导机构，负责公共资源交易工作中重大事项的组织领导和决策协调，制定相关管理制度等。下设“公共资源交易工作管理委员会办公室”是公共资源交易工作的综合协调和具体办事机构，负责对本地区各级公共资源交易中心的管理和监督，受理对公共资源交易中心的投诉并进行调查处理。“公共资源交易中心”是为政府、国有投资及各类公共资源交易活动提供服务，以及为行政监督监察和社会各方面对进入公共资源交易中心交易活动实施全过程监管的平台和载体，负责公共资源交易程序的具体操作和实施。这种“统一领导、综合协调”的创新体制受到了中央纪委的肯定。按照《宁夏回族自治区公共资源交易平台建设方案》要求，我区结合实际进行了再创新，设立了“自治区公共资源交易管理局”，并赋予该局履行自治区公共资源交易管理委员会办公室职责。同时，我区只设区本级和地级市两级公共资源交易中心。这两项制度创新在全国形成了“宁夏模式”。自去年以来，已有18个省区市相关部门来我区调研取经。成立由党委、政府领导任主任、副主任，各相关部门主要负责人任成员的公共资源交易管理工作委员会，对本地区公共资源交易体制改革工作实施统一领导，公共资源交易管理专职机构综合协调的新体制，较好地解决了公共资源交易领域目前存在的政出多门、职能交叉造成的重复管理或管理缺位等突出问题，有利于构筑统一领导、各司其职、齐抓共管的新局面。

2.坚持管办分离原则。近年来，由行业主管部门建立的有形市场，在规范公共资源交易活动中发挥了重要作用，但同时也存在着公共资源配置效率低下，增加了交易成本，制度不够严密、管理不够规范等问题，有的地方和部门排斥外地企业竞争，违规设置行业壁垒，形成行业垄断和地区封锁；有的部门重审批、轻监管，重结果、轻程序，一定程度上造成公共资源交易市场的条块分割、信用缺失、市场准入和退出机制不健全，影响了市场配置公共资源决定性作用的发挥。在这次公共资源交易体制改革中，将原部门建立的工程招投标、土地矿业权出让、政府采购、国有产权交易等市场进行整合，建立由政府主导的统一规范的公共资源交易市场，有利于实现公共资源由行政配置向市场配置转变，由管理、操作一体向管办分离转变，由分散市场交易向集中市场交易转变。公共资源交易市场实行分行业监督和专职机构统一管理相结合，有利于行政监督部门集中精力抓好本行业部门公共资源交易法律法规，交易规则和专家库等行政管理专业化建设，把行政资源集中到交易活动违法违规的行政处理上。专职管理机构既是本地区公共资源交易管理委员会的执行机构，又是公共资源交易中心的管理部门，有利于在我区六个公共资源交易平台全面推进《宁夏回族自治区公共资源交易平台建设方案》要求的“五统一”管理目标，即：统一交易平台、统一操作规程、统一信息发布、统一进场交易、统一监督管理，为公共资源交易改革“宁夏模式”注入新的活力。

3.坚持信息共享原则。统一规范的公共资源交易市场是通过市场机制配置公共资源的平台，同时承担服务市场主体和政府监管双重职能，决定了既要遵循市场规律，也离不开政府的服务和监管。依据《宁夏回族自治区公共资源交易平台建设方案》规定，我区设立区市两级交易平台，目前已完成机构整合并投入运行十多个月，“五统一”工作也正在扎实推进。当前，我区正在抓紧制定电子政务、电子监察和电子交易“三网”融合升级建设方案，结合2013年5月开始实施的《电子招标投标办法》以及我区公共资源交易市场运行实践，充分发挥“制度+科技”优势，加快建立健全项目信息和信用信息的收集发布制度，进一步完善公共资源交易领域的廉政风险防控机制，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。建立和完善互联网、网络专线、电视电话会议系统等高科技设施，把现代信息技术融入制度设计之中，大力推行电子评标、远程异地评标、网上审批、电子监察、企业不良行为信息网上公告等。在公共资源交易市场实现全区范围信息互联互通、资源共享，促进我区公共资源交易活动进一步公开透明、规范高效有序，使公共资源交易市场真正成为遏止虚假招标、围串标等违法违纪行为的重要抓手和牢固阵地。

4.坚持公共服务原则。依法规范运行和为交易当事人提供公共服务是公共资源交易市场的基本属性。公共资源交易市场要做到依法规范运行，首先要为公共资源交易活动依法规范操作提供必要的设施保障，如提供符合要求的开、评标厅室及电脑、投影、扩录、音视频监控等设施。为保证评委独立评标而设置的物理隔断式评标工作台、单通道麦克风等现代办公装备。其次要监督交易当事人严格按照法律法规和行政监督部门制定的程序、规则规范操作，对交易活动实施全过程录音、录像并保存完整的电子和纸制档案。三要加强内部人员和运行服务的规范化管理。编制标准化、人性化服务管理程序，工作人员岗位职责、纪律及保密守则等一整套完善的制度体系。建立开放式社会监督通道，利用网络、微博、问卷调查、举报箱等多种形式，将服务对象、监督部门及社会各方面的评价、意见和建议，客观、真实地反馈和收集，以便于经常性、及时性纠偏，防患于未然。四要坚持公共服务理念不动摇，注意克服“利益驱动”现象。政府投资的公共资源交易项目决不允许有任何谋利行为。对符合收费规定的非政府投资项目，也要按照“保本微利”原则，尽可能按收费标准下限执行。

（二）推进五个分离

1.招标人与投标人分离。依据《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规规定，均强调评委具有独立评审的权利。但现实情况往往是业主评委强势引导或专家评委责任意识不够，造成评标会成为“圆桌会”，评标结果不是公平竞争的结果，而是业主单位或领导的“喜好、偏爱”，使招标投标流于形式，带来恶劣的社会影响。为此，必须将招标人与投标人进行分离。而目前较现实并能够做到的主要有：一是鼓励投标人通过公共资源交易网络、电话、传真等多种报名方式。二是规定招标文件在发出（售）同时在法定媒体网络上公布，接受全社会监督，并畅通行政监督监察部门及专职管理机构投诉渠道，最大限度地限制招标人编制的招标文件存在限制公平竞争的内容和条款。

2.评委与投标人分离。由于评标委员会在招投标活动中决定性作用，当然成为各方关注和争取的对象。尤其是投标人作为公共资源交易活动的重要当事人，具有谋取利益最大化的天然属性，必然千方百计地对担任评标工作的评委采取各种方式施加影响，包括请托、围堵、商业贿赂等众多不法手段。有关行政监督部门、公共资源交易管理和服务机构也采取了相应措施，取得了一定成效。总结我区实践经验，主要有两项较好的创新措施。一是评委随机异地集体接送。自治区公共资源交易中心自去年以来，对重要建设项目或可能产生较大社会影响的敏感交易活动，在开标当日先会同相关行政监督监察部门临时确定评委集体集合地点，然后再进行电脑随机抽取评委，并由交易中心派专人随车定点接送评委。实践证明，这是遏止投标人围堵评委的十分有效的“土办法”。二是逐步推行“三段”式评标和暗标评标方式。即：商务标实行电子评标客观打分，技术标由评委对无标识暗技书进行评审打分，资质、业绩、信用等按平时考核计分。

3.招标代理与公证机构分离。自《招标投标法》、《政府采购法》实施以来，作为我国公共资源交易领域的特定产物，代理机构在扩大交易范围和普及法律法规等方面发挥了积极作用。同时，也存在着门槛低、素质低、专业水平低等现实问题，而且多为自然人合伙或小型民营企业。公证机构参与现场公证也是我国招标投标、政府采购等交易活动长期以来形成的惯例。在公共资源交易活动现实中，往往是项目业主将招标事宜委托中介代理机构，再由代理机构委托熟悉或长年合作的公证机构相关公证员提供开、评标现场公证。由于管理体制、法治环境等多方面复杂因素，招投标等公共资源交易活动不规范、结果不公正的现象还很普遍，特别是一部分代理机构乃至公证人员已成为虚假交易、围串标的“帮凶”或参与者。今年以来，我们会同司法部门对进入自治区公共资源交易中心的公证机构实行随机轮转制，打破了代理机构指定公证人员的传统做法，取得了一定成效。规范代理、公证两方面服务行为，一方面，要斩断代理机构与公证人员的利益链条。另一方面，积极鼓励项目业主自行招标，适当降低自行招标门槛和条件。

4.招标人评委与专家评委分离。按照相关法律法规，评标委员会是招标投标评审活动的主体，在评标委员会中业主代表仅占三分之一，同时赋予其他评委会成员独立行使评审权利。但从现实情况看，一方面存在业主代表强势引导和部分专家评委没有尽到独立评审职责两个突出问题，另一方面相当多的公共资源交易市场设施简陋，还不具备隔离环境的评标室独立评标，而对评标现场的动态全过程监督也流于形式，缺少责任主体。本人认为，应当采取以下几项措施：一是大力推进电子辅助评标和网上异地评标。除特殊情况外，鼓励使用标准采购文件、通用成熟技术规范，加大客观、定量化评价指标比重，减少评委自由裁量空间，并对评委实行空间上的物理隔断，切实对评标过程实行全程音视频监控记录。二是尝试引入投标人代表及社会监督员现场观摩评委评标活动，真正使公共资源交易活动在阳光下进行。

5.招标人与招标代理分离。依据现行法律规定，建设工程项目实行项目法人负责制和工程质量终身责任制，决定了项目法人责任制的核心地位，而招标投标、工程监理和合同管理等则是围绕建设项目法人负责制的其他相关制度。按照目前通行做法，招标代理一般由项目业主自行选择具备相关资格的中介机构承担。从实际情况看，招投标领域虚假交易、围标串标屡禁不止，本应以专业技术服务为依托的中介代理机构，由于市场竞争和利益驱动原因，已成为某些项目业主或其负责人达到不法目的的“帮凶”或“代表人”，甚至不惜采取违法违规操作等手段，参与虚假交易、围串标活动。为此，一些地区和部门也在进行积极探索，我们认为：在不违背现行法律法规前提下，在政府投资项目中可率先进行改革试点，主要可采取两种方式；一是规定选择招标代理机构必须通过公开招标方式，从招标代理业绩、服务评价等综合评定；二是由行政主管部门委托公共资源交易中心建立招标代理机构服务商库，根据项目实际需要，由项目业务在符合要求的服务商库中随机抽取。通过上述方式，为招标代理机构公正履行专业服务职责创造公平的竞争环境。

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宁夏回族自治区党委、政府在推动建立健全统一规范的公共资源交易平台建设上，认识早、起点高、行动快，在全国第一个成立省级公共资源交易管理专职机构，也是首个实现公共资源交易平台全覆盖的省区，公共资源交易体制改革走在了全国前列。宁夏区公共资源交易服务中心运行两年来，累计完成进场交易8301场次，交易额612.54亿元，节资60.73亿元，溢价27.68亿元。发现并通报涉嫌违法违规交易行为32起，有效遏制了虚假交易、围标串标行为。


来源：《招标采购管理》 作者：雷玉川 单位：宁夏回族自治区公共资源交易管理局

保存时间:2014/9/23
原标题:中国招标投标协会
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=226608

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要害都让你说中了…如果都能做到，招投标就真成了阳光下的交易了。

chaitao

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tongzhi1213

问题都看得很清楚呀，不知道宁夏能否把问题解决，如果宁夏能解决大部分，我相信“宁夏模式” 会真正的走向全国的！

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作者以一个管理者角度来分析问题，似乎问题都在招标人和投标人身上；


但中国的招标问题最大的出处是政府管的太多了，限制太多了，政府处处限制门槛，限制竞争，剥夺招标人的合法权力，不出问题才怪！

王毅青

5个分离貌似做不到。


招标人和招标代理机构在受到全权委托后就算是一家人，干嘛要拆开？

bob1511

要我说啊，就是推进招标评标情况的公开：鼓励招标人、投标人的质疑投诉，对违法、失信行为严惩。


不过我说的这些都跟行政监督密不可分。