承上启下，为深化改革铺平道路 ——写在《政府采购法实施条例》颁布之际 上 下【转

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承上启下，为深化改革铺平道路 ——写在《政府采购法实施条例》颁布之际(上)


2015-03-20 宋雅琴 中国政府采购杂志








中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。




对许多行业来说，十年是一个轮回，政府采购也不例外。《条例》出台之时，与其要欢呼2003年的《政府采购法》达到了鼎盛时刻，不如说政府采购新一轮的制度变革已经拉开序幕。财政部已经提出，《政府采购法》在适用范围、体制机制、监管方式等方面需要修改，建议适时启动《政府采购法》修订工作。


作为一名研究者，我们欣喜的在《条例》中看到了起草者在既有的法律架构之内，为未来的改革埋下的诸多伏笔。本文主要从营造良好的行业生态的角度，对《条例》中具有改革启示意义的工作加以评述。一个运行良好的制度，总是包含一套激励相容的机制，能够促使各方在自己的权利义务框架内做出符合自身利益选择的同时，实现整体利益的最大化。现有的政府采购制度在这个方面设计好似一堆缺了牙齿的齿轮，各方当事人在自转的同时，相互之间缺少咬合，无法借力，整个制度陷入于空转的状态。自财政部推动批量集中采购、出台非标方式管理办法以来，就一直致力于重新理顺各方当事人之间的权责关系，减少缺位、错位和越位的现象。《条例》将上述改革思路和改革措施进一步整合到了《政府采购法》的整体框架内，为下一步的“各就各位”铺平道路。

一、监管者：明确监管责任，设定权力界限

财政部门作为监管部门在政府采购体系中起着至关重要的作用，财政部门是否将有限的监管资源进行合理的配置决定了政府采购当事人之间的生态关系是否健康。《条例》对财政部门从宏观监管责任到微观审批权限均有规定。


在宏观监管责任方面，一是明确了《政府采购法》的适用范围，尤其是财政性资金的范畴、《政府采购法》所涵盖的工程采购的范畴、服务的范畴以及分散采购的法律属性，财政部门对于《政府采购法》涵盖下的采购应承担起全面的监管职责，不得卸责懒政；二是明确了财政部统一制定政府采购政策的职权，在切实推动政府采购政策功能落地的同时，禁止地方以推动政府采购政策为名行地方保护主义之实，确保全国统一的政府采购市场不被割裂；三是明确规定政府采购电子交易平台将使用统一的建设标准，为互联网时代的政府采购监管奠定基础；四是明确应建立统一的信用信息平台，为财政部门强化政府采购信用管理提供基础设施；五是明确财政部制定招标文件标准文本和政府采购合同标准文本的责任，为政府采购标准化时代的来临指明了方向。


在微观审批权限方面，《条例》通过细化非招标采购方式适用的具体情形，规范和限制了财政部门进行非招标采购方式审批的裁量权。 通过总结财政部门的职责，可以预见，政府采购将朝着大采购、统一市场、系统监管、标准化、法治化的方向发展。互联网和大数据时代的来临，使财政部更容易掌握全国政府采购的运行质量，能够更迅速的对系统性问题进行探明和诊断，同时采购制度和采购监管是否有效也更容易以客观数据的方式反应出来。《条例》之下，财政部门压力不小。

二、采购人：强化头尾责任，培养采购能力

在政府采购制度相对成熟的经济体和民主国家里，采购的组织形式在历经集中采购和分散采购的摇摆之后，总会在两者之间达到一个平衡点，以协调采购的规模需求和效率诉求。让采购人回归政府采购制度的中心，是我国未来政府采购改革可能选择的一条路径。采购人作为纳税人的直接代理人，本身就应当承担起为纳税人负责的职责。过去我们担心采购人的责任心和能力，而将本属于采购人的责任层层委托出去，导致责任消失在漫长的委托代理链条里，无从问责。《条例》明确释放出了改革信号：上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。采购人存在种种问题，解决方案不是让其他主体来承担采购人的责任，而是应该创造条件和压力让采购人有意愿、有能力承担起本应属于自己的责任，用好权力满足自身的需要、为公众服务。 具体而言，就是明确采购人在需求设定和合同履约环节的责任。需求设定和合同履约作为政府采购的一头一尾直接关系采购过程的执行质量。各方诟病的天价采购多是采购需求不符合采购标准，而低价恶性竞争又往往与合同验收阶段敷衍了事有关。《条例》明确了采购人科学合理的确定采购需求的责任，采购需求应完整、明确、合规；明确了采购人依合同进行履约验收的责任。 随着政府购买公共服务、政府和社会资本合作项目政府采购活动的大面积铺开，采购人在政府采购中扮演的角色将会越来越重要。《条例》明确规定，采购人应建立政府采购内部管理制度，这是从根本上督促采购人建立和强化政府采购能力，为未来更好的承担起在政府采购制度中的应有责任打下基础。未来中国是否会出现职业的采购官呢？我们要拭目以待。



三、代理机构：细分市场领域，发挥中枢作用

在现有体制内，采购代理机构更多承担了采购组织者的角色。作为组织者，好处在于能够融通各方资源，在交易中占据有利的信息地位，劣势就在于组织者往往陷于具体流程，忽略核心能力的构建。随着社会代理机构的全面放开，代理机构自身的发展和代理机构监管都必须探索新的模式。 《条例》清晰界定了集中采购机构、部门集中采购机构和社会代理机构三类代理机构未来发展的方向。集中采购机构将集中精力开展通用政府采购项目的采购代理工作，尤其是批量集中采购工作的开展；部门集中采购机构则应该专注于采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求，可以统一采购的项目。对于集中采购机构来说，核心的竞争力在于需求标准的制定，这是因为批量集中采购成功的关键就在于通过细化的、可操作的需求标准引入供应商之间的充分竞争，在挤掉基于品牌的价格水分之后，找到符合采购需求且报价最低的供应商，最大程度的实现采购的物有所值。对于社会代理机构而言，在竞争日趋白热化的政府采购代理市场中，要找到一席之地必须找到专业化发展之路。社会代理机构必须依托行业专业性，汇聚人才，优化流程，打造声誉，才能够在政府采购代理市场的变局中生存下来。 在明确了三类采购代理机构的市场细分的同时，《条例》还赋予了采购代理机构在采购过程中更加明确的权利和责任。采购代理机构在现有的制度架构下容易沦为控制流程的机械手，本身缺乏对流程中各主体进行制约的能力。《条例》优化了采购代理机构权责配置，例如，采购代理机构有权对抗采购人违法的采购需求以及其他违法行为，这也就意味着，一旦采购需求出现问题，采购代理机构将与采购人一同承担责任。与此同时，监督检查和法律责任篇也对代理机构的责任做出了更加细化的规定，为财政部门对代理机构的监督提供了法律依据。


（《承上启下，为深化改革铺平道路 ——写在<政府采购法实施条例>颁布之际(下)》将在3月23日刊发）


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承上启下，为深化改革铺平道路——写在《政府采购法实施条例》颁布之际（下）


2015-03-23 宋雅琴 中国政府采购杂志


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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

四、供应商：夯实信用机制，保护合法权益


应该说，在政府采购的各方当事人中，供应商对《条例》出台最为期待。理由也很简单，供应商才是在政府采购市场中捉对厮杀的主体，《条例》的每一个动向都关系着政府采购市场的格局和供应商的竞争优势。 对于希望靠实力在政府市场的公平竞争中脱颖而出的供应商来说，对《条例》最关注的就是《条例》能够在多大程度上提高政府采购市场交易规则的公平、公开和公正，而这也正是未来政府采购在规则层面要不断完善的部分。可喜的是，我们在《条例》中看到了一系列强化公平交易的具体举措，包括：回避的具体情形、以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的八种情形、供应商间利益冲突的问题、供应商联合体的资质等，尽管前述第二项有关技术规格中的歧视性条款的具体内容还有待细化，但上述规定所针对的均为供应商在参加政府采购的实践中所遇到的真实的“投诉无门”的难题。


此外，有关投标保证金和履约保证金的具体规定以及有关采购人及时支付采购资金的规定也给供应商解除了参加政府采购的后顾之忧。事实上，采购交易规则的明晰不仅利好供应商，更是未来政府采购进行进一步改革的支柱——一旦建立了完善的交易规则体系，那么采购组织形式、采购方式甚至评标方法的选择权都可以逐步放开。


与此同时，供应商作为市场主体必须清醒的认识到，在《条例》之下，供应商将面临更加严格的监管。《条例》在《政府采购法》所规定的六种供应商违法行为的基础之上，明确界定了七种新的违法行为的法律责任；对供应商与采购人、其他供应商以及采购代理机构之间的恶意串通行为进行了明确界定；此外，对供应商恶意投诉行为的法律后果加以明确。


特别需要注意的是，为了配合《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》的贯彻落实，政府采购信用制度建设已经提上了财政部门的议事日程。未来，部门间联合惩戒将大大提高供应商违法的外部成本，供应商在其他领域的违法行为（例如工商违法、环保违法等）将会影响其政府采购市场竞争资格，而供应商的政府采购违法行为也将实现全国联网，真正实现“一处违法，处处受限”。供应商应及早认识到这一点，珍惜自己的羽毛，为自己的市场活动营造良好的外部环境。


五、专家：规范裁量权力，加强系统管理

长期以来，专家在政府采购制度内是一个烫手的山芋：一方面，《政府采购法》对专家委以重任，希望以专家决策替代官僚决策，在确保采购的专业技术水平的基础之上，实现采购的公正无偏；另一方面，现实中的专家却出现了劣币驱逐良币的局面，优秀的专家不愿意参加费时、费力、收益低的政府采购评审工作，频繁参与评审工作的专家往往面临知识老化、与市场脱节的问题，更有甚者，在专家责任不明确的情况下，一些专家甚至或是迎合采购人的意见、或是与供应商勾结，致使专家决策模式的整个制度被架空。从推行批量集中采购以及颁布《政府采购非招标采购方式管理办法》以来，财政部门一直探索在《政府采购法》现有的框架内，通过需求管理的提升、最低价中标法的强化应用，弱化专家的角色，逐步将专家从决策者的身份向咨询者的身份转变，从“法官”向“人民陪审员”的身份转变。但是在既有的制度框架内，专家仍然是采购评审流程中的主角。对此，《条例》明确规定了专家违法行为的法律责任，专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的，与供应商存在利害关系未回避的，收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益的，将面临严厉的处罚。


此外，评审专家在评审过程中受到非法干涉的，应当及时向财政、监察等部门举报；采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况；《条例》还明确规定了评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问与质疑。


六、公众：全面信息公开，引入公众参与


政府采购制度自在我国建立伊始，就被定位为“阳光下的事业”，然而现实中的信息公开范围和信息公开力度总是不尽如人意。《条例》在提高政府采购的透明度、引入社会监督方面作出了卓有成效的努力：采购前公开采购项目信息、预算金额、采购标准，执行单一来源采购前信息公示；成交后公开中标成交结果、采购文件和采购合同；投诉结果也加以公开，几乎涵盖了采购全流程信息公开的主要节点。


尽管考虑到各地制度执行能力的差异，一些更为激进的公开制度没有纳入《条例》，例如邀请参加公开招标项目的其他供应商参与验收，但是现有的公开制度已经大大提高了政府采购的透明度。特别值得一提的是，《条例》在制定过程中充分考虑了公众在政府采购中的利益和参与的途径。针对政府向社会公众提供的公共服务项目，明确规定在需求制定阶段应当就确定采购需求征求社会公众的意见，在验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。说到底，政府采购的资金来自于纳税人，政府采购的货物、服务或工程总是直接或间接的服务于公众，公众对于政府采购应该有最大限度的知情权。不过，现有的公示制度强调公示期内的公示，对于公众和关注政府采购的研究者来说，我们更期待相关信息不仅仅在公示期内公示，而是能够以网络档案的形式供长期查阅和事后追溯。我们期待，未来将出现专业的专注于观察中国政府采购制度运行情况的研究机构和咨询机构，来自于第三方的数据分析能够代表公众利益发出专业的声音，这代表了未来政府采购监管方式的改革趋势。


七、结语

《条例》的法律性质决定了这是一部“带着镣铐跳舞”的行政法规。在这个以改革为常态的时代，要为一部十年前颁布的法律制定实施条例着实不是一件容易的事情。法规的起草者既要对法律运行的整体状况做出评估，又要回应法律执行过程中遇到的具体操作性问题；既要小心翼翼的确保没有突破现有的法律框架，又要煞费苦心的为未来的改革奠定基础；既希望吸收最先进的制度创新经验，又要兼顾中国各地各层级政府能力的差异性。我们欣喜的看到，《条例》在法律容许的范围内最大限度的体现了政府采购制度未来改革的方向，同时也通过制度铺垫为制度的转型提前进行能力建设。我们也期待着《条例》能够起到承上启下的作用，重新构筑政府采购监管者和当事人之间的生态圈，理顺各方之间的权利责任关系，建立激励相容的委托代理关系，在解决现实问题的同时为未来照亮道路。

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