王绍光：政府采购制度改革是一个渐进过程 [转贴]

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王绍光：政府采购制度改革是一个渐进过程


王绍光：政府采购制度改革是一个渐进过程


2015-04-29 中国政府采购杂志  微信
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

部门分割影响立法会长期存在


中国同西方国家不同，西方国家是大财政部，没有发改委。中国分割成两块，有财政部和发改委。中国的部门分割到处都存在。部门分割影响立法，全世界都一样。


不管在哪个国家，立法很少由民间或者立法机关起草，尤其是大量的技术性立法，要求的信息量大，非常专业化，立法机关的人员不了解专业领域，技术官僚在这方面有优势，因此立法大多由行政部门起草。


在中国，立法由部委主导几乎是不可避免的。有些法案最初的想法可能来自人大代表，或者是老百姓的一封信。


但是在法律草案起草时，即使是人大法工委，也是委托部委起草。老百姓只能提建议，不能直接参与立法，直接参与立法在各国都是不合法的。我也曾经见过老百姓自己起草的法律草案，非常不专业。


因此，部委主导立法，在现阶段是难以避免的。从理论上讲，这种情况在全世界都很普遍，而且难以克服。有时有些法案显然不合时宜，但是不会被取消，因为其有很强的特殊利益支撑。比如，在美国，绝大多数人都同意控制枪支，但是一到立法时，特殊利益集团就在国会运作，法案就很难通过。


国内很多人讲国内没有利益集团，呼吁利益集团出现，表达立法意愿。他们只看到了问题的一个方面。真正的利益集团不一定代表老百姓，他们往往代表一个特殊的利益群体，而且会非常有势力，他们往往把整个立法过程、执行过程“劫持”了。这在西方国家称为国家被“捕获”，负责监督管理某领域的部门，被监督管理对象“捕获”。


中国目前还没有形成非常钢化的体系，反倒有可能探索出一条新路子。盲目模仿他国的做法，而且是那些被证明容易出问题的做法，是不合适的。


在中国，国有经济占据主导地位，财政部在经济中扮演重要角色，发改委在产业布局上发挥很大作用，财政部、发改委并存应是一个相当长的过程。



不能实行“一刀切”的法治化


政府采购制度改革是“内生”的结果，因为政府采购内部资金量很大，被浪费、挪用、贪污的可能性大，哪怕只有0.5%，也是很大的，政府采购内部有推行改革的需求，不需要外部的压力。


中国的改革开放过程是一个学习的过程，刚开始时肯定很粗糙。所以政府采购从试点、立法到现在这段时间，出现一些问题，是非常必然的事。


政府采购这个领域要想有所进步，不能泛泛地研究，而是需要通过调研，采集大量的数据，从实证的角度进行研究，否则往往会变成在概念的圈子里转，不能有实质性的突破。


中国目前处于剧烈的转型中，把别的国家上百年的改革过程，浓缩在二三十年走完。在这个过程中，希望有一个法规把所有的东西都定下来，用法律框住所有的事，实行“一刀切”的法治，带来的问题可能比要解决的问题还多。

加强监管必须破除“小政府，大社会”的迷信


政府采购监督管理和执行是应该分离的。政府采购是一个专业化很强的领域，需要一个独立机构对执行机构进行监管。由财政部门自己执行，老百姓是很难监管的。“管采”关系中的矛盾是制度设计中必然产生的。


“管采”关系的协调关键不在于级别。我们的体制太讲究行政级别，应该克服对级别的误解。因为即使是财政部的一个处，它也是在代表财政部实施监管。这就不能说成是处级监督司级。


目前真正的问题实际上是监管乏力。如果因为人手问题，无法做到全程监管，可以进行抽检。如果统计手段用得好，抽查与全部检查的效果是一样的。监管职能应该加大。


我个人一直主张财政部应该做成一个大部，因为财政部负责监督太多的领域，权力应该大一点。


国内也有一些机构，比如国务院发展研究中心，通过举办预算展览，试点基层的预算监督，来推广预算监督。


政府采购预算怎么透明？怎么才能有刚性？不接受监督，永远不可能有刚性。政府采购预算监督中存在一个五角关系，主要是执行部门、财政部门、委托部门、人大、老百姓（包括供应商），他们利益相关。财政部门与执行部门存在监督管理关系，财政部门与委托部门存在监督管理和预算监督关系，人大代表老百姓，与上述三个部门存在预算监督关系。


目前在政府采购监督中看得比较窄，主要只看到财政部门、执行部门、委托部门这三个关系，实际上还有人大和老百姓。老百姓很难进行监督，而人大的作用还没有发挥出来。目前人大程序上的预算监督有了，但是实体上的监督做不到。从程序性监督到实体上的监督，有一个过程，需要进行机构建设，需要充实一些专门从事预算工作的人，使人大代表能够看懂预算，监督预算。


机构建设靠什么？我认为迷信要打破。新古典经济学讲政府最好不要管，要小，很多政府官员也这么讲，提出“小政府，大社会”。我看到媒体也经常讲：“中国政府太大，工作人员太多。”这个迷信是阻碍制度走上轨道的原因之一。
如果不打破这个迷信，谁也改变不了现状。我举个例子，矿山为什么会经常出事？是因为没有人手监管。美国的一个矿，一年至少检查4次安全问题，在我国则不可能。有一段时间，我国有10万多个矿，哪有那么多人去检查？


政府小了，人手不够，有些事就只能说，但是做不到。如果政府监管不到位，整个社会的成本也许更高。政府采购如果多一些监督，将会节约很多成本。政府采购的监督，无论是人大的预算监督，还是财政部、发改委等部门的监督管理，都存在大量人手不足的情况。


使用现代信息技术，可以提高工作效率。但是归根结底，还是需要人。


人大、财政部门应该打破“小政府”的误解，积极开展自身的机构建设，确保足够的人手。


不要空谈别国的经验，别国的经验都是需要人手去落实的。只有观念突破，人大才能真正监督，财政才能把监督做好，做实。


监督是为了更好地帮助工作，而不是制造矛盾。这二者之间未必是一个零和游戏——“你把权拿走了，我就没权了”，未必。

政府采购制度改革是一个渐进过程


中国的经济改革几乎每一项都与财政有关，财政是经济改革的关键点，政府采购是这个关键点中的一个反映。


政府采购改革与其他领域的改革在很多方面是相同的，都是一个变化的过程，一个学习的过程。


退回去30年，我也会很心急，希望改革5年、10年会有变化。现在觉得，20年、30年也不会太长。在整个国家还在快速发展，经济体制还没有完全完善的情况之下，想把某个方面的体制完全定下来，这种期待是不现实的。


我很少拿中国和一些已经发展减慢，开始稳定的国家相比。我觉得“美国进步时代”与中国目前的情况一样，发展很迅速，问题层出不穷，需要探索各种方式，有一个很长的发展过程。比如，美国的预算改革从1904年开始，到1921年《会计法》出台，经历了十几年时间，落实又花了二三十年。


改革就是需要一个过程，我现在对过程非常能够体会。在学习的过程中出现一些问题，我会更宽容。

    （王绍光，香港中文大学政治与公共行政系教授、主任）


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bob1511

小政府的概念更多是说对政府权力的制约、约束，减少政府权力、管制。而不是追求规模上、人数上的少。
        在目前的体制下，制约政府的权力还只能靠政府自身的改革。