日本如何推进PPP 【转贴】

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日本如何推进PPP



日本如何推进PPP


2015-06-26 裴俊巍 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

公私合作制度发端于英国，自20世纪90年代以来被引入日本，通过制度嫁接，并融合英国PFI（Private Finance Initiative）经验，形成了独具特色的日本PFI体系和框架。为了推动PFI的发展，日本专门成立“PFI推进办公室”，作为日本内阁政府的组成部分，其成员由国家、地方政府及私企的工作人员组成，负责推进日本PFI进程。

日本PFI实践





日本自从20世纪80年代起就开始大力推动体制改革，在国有企业中引入民间资本，较为典型的如先后推动日本国铁、电信电话公社和专卖公社的民营化。PFI项目每年逐渐增加，到2009年6月为止，已经升至350个。在最近几年，PFI项目以40-50个的数量逐年增加，截止2013年，日本PFI共418个项目,已完成招标的有395个。目前为止，大约220个项目已经进入执行阶段。


此外，PFI项目的领域每一年都在扩张，近几年被广泛应用于监狱、大使馆、医院和飞机场建设。从数量上来看，日本PFI投资规模最大的领域为教育文化、生活福利等促进社会福利的领域，而在基础设施领域投资最小。


日本PFI项目常见的项目时间期限是17年（2年建设期，15年执行期）和22年（2年建设期，20年执行期）。超过30年和低于10年的项目非常少，因此日本PFI项目的整体时间还是较长的，可以保证民间资本在长期内的经营权。


独特之处


1.日本PFI的类型以BTO为主。


在中国典型的BOT模式在日本仅占14%的比例。BTO（Build-Transfer-Operate，建设-移交-运营）是指民营机构为水务设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权（注意实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同，使其收回投资并获得合理回报。BTO模式最典型的特征在于：政府可以在项目运营期内保持对设施的控制权，在特许权协议中表现为政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权。


此外，BTO与BOT最大的差别之处还在于：前者涉及课税，而后者不存在此问题。日本PFI之所以以BTO模式为主与其一直以来的“强政府”密切相关，与中国政府相似，日本政府也强调自身对社会的责任，凸显自身的管理职能，因此对PFI项目的控制权较为严格，以便随时对项目进行监管和规制。

2.日本PFI项目的收入来源主要是政府部门供给。






在所有项目中，从公共部门获得收入的项目占所有项目的70%，而通过向使用者收费方式获得收入的仅占5%。对于PFI项目而言，有三种收费模式：分别为政府付费，主要针对非经营性项目；使用者付费，主要针对经营性项目；以及介于两者之间的准经营性项目，当使用者付费不足时，由政府提供一定补贴。日本之所以以政府付费为主与上文提及的BTO模式相关，也与日本政府的管理模式密不可分。日本政府一直强调政府对公共服务的提供，因此即便融入私人因素，依然使用政府付费模式。此外，日本的PFI项目主要集中在福利领域，无法向使用者收费，只能由政府提供福利设施。


3.日本PFI主要由地方政府（local government）推动，有大约75%的项目是由地方政府执行。






4.日本PFI项目的采购方式主要以公开招标和邀请招标为主，确保了竞争性和公开性。






中国自从20世纪80年代引入BOT模式以来，对项目的交付主要采用审批和谈判方式，极少采用招标投标制度，导致出现了一大批“豆腐渣”工程。随着中国政府采购法律制度的不断完善，政府在授予特许权和购买公共服务时，逐渐变得更加规范。但依然存在违规操作，无法发挥市场中的竞争作用。因此，日本的经验仍然值得中国学习借鉴。

（本文作者单位为清华大学公共管理学院）


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