浅谈政府采购文件编制过程中关键要素的把握 【转贴】

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浅谈政府采购文件编制过程中关键要素的把握



浅谈政府采购文件编制过程中关键要素的把握


2015-07-29 何卓瑜 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

在政府采购过程中，一份质量高的政府采购文件应符合公平、公正、合法、合理的原则，既能充分体现采购人的合理需求，又为供应商编制投标文件提供明确的指引，更能节约评委会的评标时间，因此政府采购文件的编制在政府采购活动中起到了至关重要的作用。本文作者结合多年工作经验，对如何把握政府采购文件编制过程中的关键要素提出了相关建议。


把好“采购需求”关
采购需求是贯穿政府采购文件的主线，因此在编制文件前，应先认真阅读采购需求，而不是简单地把需求复制与粘贴。在阅读时，我们主要留意采购需求的几个方面：合法性、合理性、完整性、准确性。


（一）采购需求的合法性与合理性。


采购需求一般包括准入资格、详细的技术参数、基本商务要求，除了这些必须的内容外，有时候采购人还会提供评分方法及标准。采购人采购时具有偏好性是比较普遍的现象，未必所有的偏好性都违反法律法规，都属于倾向性，我们应该不同情况不同对待。


目前，采购人获得信息的主要途径基本上是：咨询供应商、同行单位使用经验、市场调研方式。由于采购人重点考虑的是产品使用性能的稳定性、先进性、可扩展性，因此很多情况会忽略了政府采购政策法规的要求，可能在采购方案中存在与法律法规有冲突地方或不合理之处。普遍体现在以下几个方面：


1.过高地设置准入资格条件。


如过分的业绩要求，对投标人的地域限制，注册资金限制，或者把非法律法规要求的必备资质作为准入资格（协会会员资格等），遇到这种情况应耐心与采购人沟通并做好法律法规的解释工作，同时可向采购人提供建议：


（1）针对地域限制，注册资金限制等问题，属于与具体的法律法规、政策性文件要求相悖的，应向采购人说明法律法规及政策文件的出处，向其解释不能写入采购文件的理由。如根据《政府采购促进中小企业发展暂行办法》的第三条规定“任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场，政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。”因此将注册资金，供应商注册地限制作为准入条件明显是违反了此文件精神的。


（2）针对过多过高的供应商业绩要求，可建议采购人在评分中适当增加对供应商履约能力、综合经营状况、财务实力、业绩等因素的
评价。采用竞争性谈判或询价方式的，如业绩作为符合性审查的条件时，应注意把握合理程度，笔者建议是业绩的内容必须与项目内容相符，如有业绩金额要求应与项目预算相近，业绩的地域性不应有限制，数量也不宜多，有业绩时间要求的应明确以完成时间还是以合同（协议）的签订时间作为计算依据。


2.过低地设置资格条件。


有些特定行业对准入资格是有规定的，采购人有时因为不了解所采购的行业，所以忽略了应有的准入资格设置；如锅炉、电梯等必须取得相应的特种行业制造、安装改造资质，物业管理必须有相应的物业管理服务企业资质，建设工程应具有对应的资质等。又如资质的要求并未按照规定进行设置，像无机房电梯必须具有《中华人民共和国特种设备制造许可证》A级，但是采购人却要求了B级；遇到这些情况，我们需向采购人提供法规和规定的依据，并提醒采购人做出必要的修改。


关于准入资格要求设置时还应该注意，根据财库[2007]2号文件的要求,投标人的资格条件不能再列入评分因素。


3.详细技术参数中预埋“隐形地雷”。
大部分采购人在酝酿采购需求的前期，通常会向潜在供应商咨询意见，有些采购需求的初稿甚至是供应商提供给采购人的，其中往往
会包含一些具有倾向性的表述，例如在技术参数中隐含了一些品牌独有的专利，或者是某一功能是某品牌独有的等等。部分采购人会在确定采购方案时认真审阅这些需求表述与法律法规冲突，或是属于限制性的条款，会进行修改。然而，也有部分采购人并未修改，原因或许是法律意识不强，也或许是基于专业知识的缺乏，没有认真考虑到是否属于满足工作要求的必要功能。这些条款往往不是很多，但是却像隐形地雷，埋在采购需求当中。在项目发布公告以后，有其他品牌或其他供应商发现满足不了这些参数时,有可能会提出质疑，质疑一旦成立采购人必须修改采购方案发布澄清文件，从而会对采购时间造成一定的延误。另一种可能出现的情形是，投标人不参与投标，造成项目不满足法定的供应商家数，只能作采购失败处理。


以上列举的是一些比较普遍的情形, 我们平时应熟悉政府采购的法律、法规、规章制度、政策文件、所采购行业的法规与政策。在编
制文件时认真了解采购方案，及时提醒采购人对方案中不合法不合理之处进行修改。其次，对于采购方案中的限制性条件，我们应提示采购人存在的风险，或会引起质疑或会导致项目采购失败，从而会延误采购时效。一般情况下，采购人会比较自觉修改采购方案，如遇到采购人执意不肯修改的情况，建议可向采购监管部门反映相关情况。


（二）采购方案的完整性。


在确保采购需求没有违反法律法规要求前提下，第二步是检查采购需求的完整性。由于采购人对采购对象的熟悉程度、对政府采购的经验不同，致使编制采购需求时，可能对一些影响报价的关键技术参数和重要合同条款表述不清或出现遗漏。


例如，电梯的加装项目采购是否包含旧电梯的拆除和土建改造内容；又如，家具中的板材的材质要求（高密度纤维板、中密度纤维板、溶剂、油漆的要求）以及材质的厚度等；又例如信息技术开发类项目，完工期中应明确是否包含试运行的时间，开发期间派驻现场的工程师的人数和资历要求、售后服务期间的维护人员要求等，以上这些内容都是采购需求中比较容易遗漏的例子。基本的采购需求如果或缺，可能会导致投标方案存在差异，出现报价相差较大的情形，对项目评审存在较大不利。在实际采购的案例中，经常发生这样的情形，采购人在项目实施的过程中，发现中标供应商在合同履行过程中不能满足采购人的期望，向中标供应商提出要求，但中标供应商认为超出了合同的范围。于是，采购人经过认真研究合同及其投标方案后才发现，因为政府采购文件并没有要求，所以投标人投标时也没有包含在报价中，这样最直接的结果是造成双方僵持下去导致项目无法顺利实施。


因此接到采购需求后，正确地分析需求的完整性，以及查漏补缺的步骤十分必要。我们平时工作中，应通过各种方式注意累积各行各业的基本专业知识和采购项目经验。

为投标与评审提供明确的指引

在政府采购文件中规范投标文件格式，不仅能降低投标人编制投标文件的难度，更能使评审时便于查找投标文件内容，提高评审效率。


政府采购文件中，对投标文件格式应遵循资格性、符合性资料尽量靠前的原则，评委会评审时一般先完成资格性与符合性的审查，而且这些资料关系到供应商是否有效，因此为避免评委在投标文件找不到对应的资格性与符合性证明材料，投标文件格式中这些文件的要求应安排第一章或前几章。


资格性与符合性证明材料的要求后，采用公开招标方式的应紧扣评分办法编排投标文件的格式顺序，如商务评分的评分点分别是财务状况、业绩评价、人员资质、售后服务方案，投标文件格式的顺序也以此类推。建议在投标文件格式中提供“评分查询索引表”由投标人自行填写，评委评审时可根据索引表的内容和页码，快速查找评分项对应的证明材料。


另外，在一些客观分评审因素上建议多用表格形式，如财务状况、业绩评价、人员资质等，表格标题内容应紧扣评分因素，同时注明评分项得分依据的证明材料要求。

特殊环节需约定清晰

除了以上的共性内容外，还有一些关系到投标人是否中标的关键环节，往往也是最容易引起质疑与投诉的环节。因此，采购项目中有特殊环节的，必须在政府采购文件中作出明确的约定。以下列举较为常用的两种情形：样板递交及演示、软件原型演示环节。


（一）样板的递交及演示。
首先，应明确所递交样板的名称、数量、材质、尺寸要求，样板递交的时间和地点，递交地点的联系人及联系方式等基本信息。投标人信息是否允许出现在样板上，并尽量约定统一投标人名称标识的位置。


第二，对递交样板的异常情形处理：例如对样板递交不齐全或无交样板的情况，是作无效处理还是作扣分处理；如两个或以上的投标人共同递交一套样板将作无效处理等。


第三，对评审结束后，样板如何处理的约定，包括投标人在规定合理的时间内仍未领取样板的，样板将作何处理，同时明确样板的保管责任等。


第四，样板有演示的，应明确演示的顺序、演示具体内容，演示过程的要求，演示时间和演示人员数量的限制。


除了以上必须在采购文件中明确的内容外，我们还应注意几个细节：样板递交场地应为封闭式空间，有监控设施设备，投标人递交按照完毕的应离场，递交现场应做好安排与管理，并做好保管工作。采购代理机构应和采购人做好分工。


（二）信息系统演示。


首先，明确演示的顺序、演示具体内容，演示过程的要求，演示时间和演示人员数量的限制。
第二，在文件中明确演示场地的环境，如是否提供电源、投影、网络等资源。
第三，明确是否设置答辩环节，如设置答辩环节的，建议对问题进行统一并在采购文件中公布。
无论是信息系统演示还是其他样板的演示，评审现场主持人应把握好时间，必须所有投标人统一演示时间，尤其不能超时，演示过程均应有录像保存归档。


综上所述，本文简述了几点政府采购文件编制时需要注意的要点，这些要点具有较为普遍的特点，具体的项目还应根据项目情况进行变通和完善，并根据货物、服务、工程的特点编制出符合法律法规要求的政府采购文件。

（本文作者单位系广东省佛山市公共资源交易中心)


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