《政府采购法实施条例》全方位规范政府采购行为 ——访中央财经大学政府管理学院徐

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《政府采购法实施条例》全方位规范政府采购行为 ——访中央财经大学政府管理学院徐焕东教授



《政府采购法实施条例》全方位规范政府采购行为 ——访中央财经大学政府管理学院徐焕东教授


2015-07-29 中国政府采购杂志




中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。
政府采购是以政府为主体，为实现社会公共利益目标，运用政府财政性资金进行货物、工程、服务采购的行为。因此，政府采购是直接关乎社会公共利益区别于其他社会主体采购的特殊采购，政府采购既需要对社会公共负责，做好公共服务，又需要社会公共参与决策和监督，更需要严格的法律制度规范。


需要说明的是，政府采购涉及方方面面，不仅内容广泛，而且直接关系到政府工作质量和效率。要做好政府采购工作，必须综合考虑各个方面，从多个角度，包括“为谁采购、为何采购、采购什么、采购多少、由谁采购、向谁采购、如何采购、采购如何”等方面考虑实现采购科学化和规范化。《政府采购法实施条例》正是在《政府采购法》原法的基础上，全方位进一步规范了政府采购行为，为实现政府采购规范化和科学化创造了条件。


首先，政府采购需要解决的问题，就是“为谁采购”、“为何采购”的问题，也就是政府采购的需求问题。毫无疑问，这是政府采购面临的首要问题，它既是政府采购的出发点，也是政府采购的归宿，是评价政府采购成功与否的重要依据。但是，在过去《政府采购法》立法时，对于政府采购需求并没有给予太多重视，全法条款中，很少提及政府采购的需求问题。没有需求如何确立，是谁的需求、为何需要等、是否需要论证，而是更多地注重采购的程序与过程、采购的方式与具体实施。而在具体实践，往往导致需求扩张，无实际作用、超过实际需求标准的“天价、豪华采购”的现象大量产生。《条例》最大的突破之一，就是明确地提出了采购需求的内容。


《条例》第十五条明确规定，采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。


其次，政府采购要解决好“采购什么”、“采购多少”的问题。明确需要什么，需要多少，准确、明确地确定需求，是政府采购成功的关键。根据需求编制采购文件、根据需求确定究竟购买什么等。


《条例》明确了在采购活动中遵循厉行节约，科学合理确定采购需求的内容，第十一条采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。《条例》第十五条要求采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。这使得采购需求成为编制采购文件的重要依据，突出以满足需求为主的原则。《条例》第十三条还明确要求采购代理机构要提高确定采购需求的水平。实际上，采购实施过程中，需求定位和阐述越完整、明确、准确，特别是包括需要什么和需要多少等内容在内的需求的准确定位，越有利于实现采购的目标。


第三，政府采购要解决好“由谁采购”的问题。我国政府采购实行实施主体多元化的特殊模式，政府采购的实施主体包括集中采购机构、部门集中采购机构、社会代理机构、自行采购等多个主体，究竟由谁采购，谁最终主导采购过程和结果，在现实中通常也是个复杂的问题。《条例》在这方面“浓墨重彩”，做了更细更具体的规定。例如，涉及集采目录的确定和采购限额标准，《条例》第五条规定，省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。涉及集中采购机构的职责，《条例》第十二条，集中采购机构应当根据采购人委托制定集中采购项目实施方案，明确采购规程，组织政府采购活动，不得将集中采购项目转委托。对采购代理机构的要求，《条例》第十三条规定，采购代理机构应当提高确定采购需求，编制招标文件、谈判文件、询价通知书，拟订合同文本和优化采购程序的专业化服水平，根据采购人委托在规定时间内及时组织采购人与中标或者成交供应商签订政府采购合同，及时协助采购人对采购项目进行验收。


第四，政府采购要解决好“向谁采购”的问题。政府巨额的采购资金，向谁采购具有十分强大的影响力，更重要的是社会导向作用，是发挥政府采购政策功能作用的实力基础。《政府采购法》和
《条例》都就政策功能作用进行了规定，明确通过向谁采购发挥政府采购的作用。重要的是《条例》规定更加明确。包括具体通过什么方式。这些规定将在今后的操作实施中逐步规范和落实。
《条例》第六条明确规定，国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。


第五，政府采购要解决好“如何采购”的问题。怎么采购、按照什么程序，使用什么方式与方法、哪些行为需要具体的规范等，是政府采购的重要内容，也是《条例》进一步完善操作实施层面着力重点内容。例如，涉及适用公开招标以外采购方式，《条例》第二十三条规定，采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式；涉及批量集中采购，《条例》第二十四条，列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。


涉及政府采购工程适用采购方式，《条例》第二十五条，政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。
《条例》第三十四条规定了政府采购的评标方法分为最低评标价法和综合评分法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。


此外，还对评审专家的行为进行了规范，例如，《条例》第四十条规定评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审情况和评审中获悉的商业秘密。评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告，政府采购评审专家在评审过程中受到非法干预的，应当及时向财政、监察等部门举报。


第六，政府采购要解决好“采购如何”的问题。政府采购最终是为了实现一些特定目的。究竟采购得如何，是评价政府采购的关键内容，也是结果监督的依据。《条例》中的所谓结果导向，其实重点就在采购如何方面。


涉及采购中标和成交结果、采购合同的公开方面，《条例》第四十三条规定采购人或者采购代理机构应当在中标、成交供应商确定起2个工作日内，发出中标、成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果，将招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。第五十条规定采购人应当在政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。


涉及采购人及采购代理机构的履约验收责任方面，《条例》第四十五条，采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。政府向社会公众提供的公告服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。


涉及对集中采购机构、采购机构的监督检查方面，《条例》第六十条规定，财政部门应当制定考核计划，定期对集中采购机构进行考核，考核结果有重要情况的，应当向本级人民政府报告。第六十三条，各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台。


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