创新湖南公共资源交易运行机制探析 肖北庚 【转贴】

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创新湖南公共资源交易运行机制探析


2015-08-14 肖北庚 中国政府采购杂志




中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。
为贯彻十八届三中全会提出的推进公共资源配置市场化和全面正确履行政府职能要求，落实新一届国务院部署的“加快政府职能转变，处理好政府与市场的关系，整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台，提高政府监管和公共服务能力”任务，国家发展与改革委员会2014年5月出台《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》 （以下简称《方案》），《方案》既全面分析了过往公共资源交易建设存在的主要问题，也明确了公共资源交易平台建设的“统一规范”方向，更提出了具体时间表：2017 年底，在全国范围内基本形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，与经济社会发展相适应、较为完善的公共资源配置机制基本建立。依据《方案》要求反思与检讨湖南省公共资源交易市场建设过程中出现的突出问题，探讨解决问题的方式方法，提出创新湖南公共资源交易运行机制的具体举措，是湖南落实十八届三中全会精神、推进政府职能转变的客观要求。

一、管理体制还是运行机制 公共资源交易创新之空间

《方案》在肯定过往公共资源交易市场建设对规范公共资源交易活动、对惩治和预防腐败体系建设发挥了积极作用的基础上，将其核心问题概括为“不同地区、甚至同一辖区内各交易市场规则不统一，同一类资源的交易市场交易流程也不统一，有的甚至相互冲突；一些地方、行业违规设置审批或备案，阻碍或者排斥其他市场主体进入市场交易，地方保护和行业分割仍然存在；一些交易市场定位不清晰，“管办不分”、同体监督，违规干预市场主体行为和乱收费问题突出，有的甚至直接从事招标代理等中介业务；交易过程不够公开透明，行政监管与市场操作边界不清晰，监管缺位、越位和错位问题不同程度存在；滥用权力、以权谋私和权钱交易等腐败现象易发多发等”。


透过公共资源交易建设实践存在的上述问题可以窥见：公共资源交易创新不可超越已法定（不包括交易中心内在机构设置）的管理体制，只能在“于法有据 ”前提下革新运行机制；法定监管体制的突破不可避免地产生背离建设统一规范的公共资源交易平台要求之问题；反向看则是，不进行运行机制创新就难以达到“统一规范”目标，更不能全面正确履行政府职能。


具体来说，“违规设置审批或备案”是行政机关自我赋权，偏离了正确履行政府职能要求，超越了现行法律之规定，违背了行政权法定的法治基本原则；“管办不分”、“行政监管与市场操作边界不清晰”、“违规干预市场主体行为和乱收费”等问题本质上是对现行“管办分离”监管体制的突破，是行政权对市场的不当干预，也是违法的，是体制创新思维的逻辑结果；“监管越位、错位”则在很大程度上属重新配置已经由法律规定的监管权所致，属体制突破的必然弊端。


整体而又顶端地看，在现行分散的公共资源交易法制依据公共资源的自身特性与行政管理的内在规律将不同性质的公共资源交易管理与监督权分别配置给财政、发改、建设、水利、审计、监察等行政部门，公共资源交易体制法定的前提下，包括国务院在内的各级政府在法律未修改或全国人民代表大会未专门授权前提下，如果以规章甚至规范性文件重新配置监管权或自我赋权，甚或违法干预市场主体行为都违背了“凡属重大改革都要于法有据”的精神，体制创新是有违法风险的。相反“交易流程不统一”、“交易过程不够透明”等公共资源交易运行中的问题倒是或因未充分认识并有效运用法律赋予的行政自由裁量权或未全面实施信息公开法制所致，行政机关在现行法律框架下对此有很大的创新发挥空间。

二、湖南现行公共资源交易建设实践之反思

明确公共资源交易创新空间是湖南公共资源交易建设的基本前提，而准确把握湖南公共资源交易实践问题则是提出创新湖南公共资源交易运行机制的基石。为掌握湖南公共资源交易平台建设的基本情况，笔者于2014年7月25日去永州进行了实地调研、8月19日到湖南省招标投标中心了解制度建设与运行实况，并通过长沙公共资源交易监管网、益阳公共资源交易监管网、常德市公共资源交易网、怀化市公共资源交易信息网、郴州市发展与改革委员会网站对部分地市公共资源交易中心的体制机制进行了信息资料分析。从已用材料看，湖南公共资源交易中心建设与全国基本同步，并获得一定建设经验，但也存在以下突出问题。


（一）交易中心定位不当。湖南公共资源交易平台建设起步于近五年，其采取的是“一委一办一中心”体制，具体模式大体有四种：隶属于市发展和改革委员会的副县级事业单位的模式；隶属于市委市政府主要领导担任交易中心领导小组组长的模式；市人民政府直属的副处级差额拨款事业单位的模式；隶属于由市长担任公共资源管理委员会主任的公共资源交易中心模式。


共同特点在于将“中心”定位于隶属于政府有关部门的机构，本质上是对现行法律规定的公共资源交易管理体制之突破，明显定位不当。这必然会走上添机构、扩编制、增领导职数甚至建大楼的行政机关习以为常的歪路，背离了《方案》对平台属“为市场主体、社会公众、行政监督部门提供公共资源交易保障、信息服务和监督支撑的服务平台”之定位。从法律视角看，则背离《政府采购法》第60条规定的“采管分离”要求，也与《招标投标法实施条例》第5条规定的招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系不一致。


同时，有些地市公共资源交易中心还设计诸如办理入场确认书之类的交易前置程序，有些地市公共资源交易规范中规定强制入场交易甚至规定高额入场交易服务费、改变交易保证金交纳方式等，这些实质上是自我赋权，是交易中心定位不当的副产品。
可喜的是，2014年8月27日成立的湖南省公共资源交易中心将自己定位于依法依规为进入省级公共资源交易平台的各类公共资源交易活动提供场所、设施和服务的平台，这为地市相应改革提供了方向指引。


（二）交易流程“形神”不符。将不同性质的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易纳入统一平台建设，基本要求是在不同的公共资源交易中厘定一些共同要素，概括出基本流程，进而为统一规范交易提供基本行为准则。


应该说，湖南各地公共资源交易平台建设注意了以上问题，但只是从形式上简单地将不同性质的公共资源交易流程统一在平台中了，各地市仍以工程建设、政府采购、产权交易、国土交易、药品采购等设计不同的交易流程，多数公共资源交易中心网页的主要栏目也是依不同类型的公共资源而布局。


某市公共资源交易中心的科室设计甚至基本也还是依据不同类型的公共资源分别设立相应科室，其交易管理一科主要负责建设、交通、水利工程招投标项目交易活动；交易管理二科主要负责政府采购与药品采购项目交易活动；交易管理三科主要负责产权交易等项目交易活动 ，缺乏应有的从公共资源内在本质这一“神”的视角统一交易流程。


（三）交易操作规则散杂不一。我国公共资源交易采取分散立法模式，有关公共资源交易的规则散见于《招标投标法》、《政府采购法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《企业国有资产法》等法律法规中，湖南公共资源交易平台都将这些规范纳入了网站信息中，但明显缺乏对已有法律法规规范了哪些交易行为及其相应行为的哪些方面、还有哪些行为哪些方面在现行法律框架下有自由裁量空间等问题的必要思考，各地市公共资源交易制度建设中没有制定出有效的规范交易操作过程的规则，应有的“统一性”不彰。形式上统一的公共资源交易市场，其该统一的交易操作规则与流程不统一，不同类型资源的交易操作规则更是五花八门，不同地市公共资源交易操作规则差别甚大。


（四）交易信息共享不足。公开是公平公正的基石、是最好的防腐剂，湖南公共资源交易市场信息平台建设总体看依据了《信息公开条例》等法律法规，注重依靠电子化平台推进公共资源交易的透明度与公开性，但信息共享不足。
交易过程中重招标投标与交易结果的信息公开，轻交易需求信息的公开；重分类信息公开，轻统一信息公开；重交易目录、分类专家库、交易法律法规库等信息库的建设，对供应商及统一专家信息库建设明显不足；重自身信息系统建设，忽视与相关信息系统的互联互通；重横向信息系统链接，轻纵向信息系统链接。


（五）监管机构欲统不顺。各地市公共资源交易平台建设实践中设立的管理委员会具有协调职能，多数都带有监管机构性质，本质上看有欲统一监管职责之嫌。某市还制定规范性文件直接赋予某政府组成部门对公共资源交易的日常指导、综合协调、监督管理和考核评定工作等职责，违背相关法律法规的规定，强化该部门的监管职权。


平台建设实践将法律已经赋予给财政等部门的职权，统一由中心的管理机构来行使于法无据（我国在过去的行政法制改革过程中形成了一个部门集中行使几个部门处罚权和统一办理行政许可的制度模式，但其是以制定行政处罚法与行政许可法之立法方式来实现的，公共资源交易到目前为止尚未进入到立法或修法程序）；且这一做法容易造成交易现场管理与行政机关职责不分，进而形成《方案》中所指出的监管缺位、越位和错位等问题。

三、创新湖南公共资源交易运行机制之举措

湖南省公共资源交易中心已初步建立，公共资源交易平台定位不当问题将扭转，下一步的重点应为引领地市公共资源交易平台准确定位，着力公共资源交易运行机制创新。


（一）规范统一交易流程。公共资源交易中心本质上属于统一受理公共资源交易的具体操作与交易文件保存的信息平台，高效便捷地为市场主体提供公共资源交易保障与信息服务、为行政监督部门提供监督信息支撑是其应有定位。


交易流程规范统一是公共资源交易高效便捷的基础，公共资源交易建设应充分把握不同类型公共资源交易流程的共同要素与公共特征，将交易登记、信息发布、专家抽取、专家评审、竞价交易、评标公示、结果公告等这些共同要素按交易便捷原则进行统一编程，制定统一的交易流程和分类的标准规范，并以统一规范的交易流程设置交易平台内部相关科室，推进公共资源交易流程标准化。


（二）规制交易操作过程。交易流程的统一为交易操作规则统一奠定了基础，为此应在法律允许范围内，统一交易操作过程规则。


第一，规范自由裁量权，统一信息发布等制度。分散的公共资源交易法制尽管规范了不同类型的公共资源交易行政管理与监督权的内容、范围与行权程序，但相对都赋予了一定自由裁量权，信息发布媒体的择选、交易结果公示方式与期限、供应商资格审查等是其共通的行政自由裁量权，针对这些裁量空间可统一注册登记、信息发布、评标公示、交易结果公告等操作规则。


第二，强化行政指导，规范引导交易主体进入统一交易平台交易。现行分散的公共资源交易法制对强制代理与强制进场交易都有禁止性规定，行政规制不得超越，而当今行政中行政指导因其契合现代行政要求而广泛采用，公共资源统一交易行政规制亦可采取该行政方式，运用政策鼓励制度引导公共资源交易当事人进入统一平台交易。


第三，填补法律漏洞，制定全国分类统一的交易需求标准与交易服务标准。分散的公共资源交易法制对不同类型的公共资源交易有较为全面的规定，但也有未触及的方面，如对不同公共资源的交易需求标准与具体交易服务准则缺乏规定，尤其是政府采购需求标准十分不明，针对这些法律漏洞，行政机关可以颁布分类统一的标准规范。


（三）构建信息公开共享系统。交易平台电子化是湖南公共资源交易中心实践的基本经验，也是公共资源交易适应互联网时代发展的新趋势，更是走出过往“交易信息共享不足”缺陷的需要。


下一步应推进招标采购公告、资格审查、信息变更、公告更正、中标公示、成交信息等公共资源交易全过程信息公开；同时强化信息平台建设。整合已在分类分散的省级电子公共资源交易信息服务系统登记注册的市场主体信息，建立共享市场信息数据库和验证互认机制；整合连接各分类分散的电子化交易过程信息，建立评标专家随机抽取系统、语音自动通知系统、智能化交易监管系统、电子辅助交易系统4个电子化信息服务系统；着力推进交易服务信息系统与监管机构、纪检监察系统网站对接，实现交易和监管信息数据交换和集中共享；充分利用政府网络资源，实现公共资源交易平台与行业部门局域网互联互通；有序推进不同层级的公共资源交易信息服务系统对接，构筑上联国家公共资源交易信息服务系统下接地市公共资源交易网站的互联互通体系。


（四）推进监管过程一体化。一项公共资源交易具体可分为交易准备、现场交易、合同履行三个阶段，在监管方面，不同的阶段有不同的监管方式、手段，甚至不同的监管主体，信息公开共享的公共资源交易应推进监管一体化。


第一，切实推行公共资源市场配置与行政监督管理真正分开，促进公共资源市场化配置，强化行政监管部门法定监管职责。
第二，依法完善行政监察机构对行政监管机构的全方位监督，纪检监察机构彻底退出现场监管。
第三，分类制定公共资源交易各领域市场主体和从业人员信用标准，推进公共资源交易领域信用记录建设，建立健全守信激励和失信惩戒联动机制。


（五）分步对接政府购买公共服务。本质上看公共资源交易平台是提供交易服务与监管信息服务的公共服务平台，《方案》确定了“鼓励政府通过购买服务等方式，引导市场主体参与平台建设运营”原则，与政府购买公共服务对接是公共资源交易平台发展必然趋势。


具体走向分步有序进行：现阶段可着力引入第三方对公共资源交易平台服务质量等进行评价，为政府购买其公共资源交易服务提供基础信息支持；接下来可引入社会力量参与平台建设运营；当行业自治组织发达时，可将平台主要交由社会自治组织运营，政府向运营主体购买相应服务。


（本文作者系湖南师范大学法学院院长）

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