政府购买公共服务的“委托管理”模式 ——基于上海两个典范社区文化活动中心的

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政府购买公共服务的“委托管理”模式 ——基于上海两个典范社区文化活动中心的经验



政府购买公共服务的“委托管理”模式 ——基于上海两个典范社区文化活动中心的经验


2015-09-09 邓金霞 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

社区文化活动中心的“托管”模式缘起于1995年罗山市民会馆项目的运作。此后，打浦桥街道、石门二路街道以及曲阳街道先后采用了这种模式，取得了良好的社会效益。


社区文化活动中心的“托管”模式的主要内容是：街道作为委托方将社区文化活动中心的运营委托给社会公益组织承担，承接方参与委托方的决策并负责执行，委托方组织监管与评估，并根据服务的数量、质量支付相应方费用给承接方，双方通过定期的会议制度调整项目执行以适应变化的情况。


合作背景
（一）发包方的工作背景。
打浦桥街道属于原卢湾区，原卢湾区（已与黄浦区合并为黄浦区）及政府街道办事处一直以来比较重视社区文化建设。
2001年，区政府投资8000万元建造了文化馆，开展“社区之家”活动，打浦桥街道的近邻、卢湾区五里桥街道办事处1995年以来先后获得全国社区建设示范街道、全国文明单位等荣誉称号，在社区建设与管理方面取得了不少成绩和荣誉。卢湾区《2005年政府工作报告》中指出要以创建“全国先进文化城区”与“全国文明城区”为契机，广泛开展群众性文化活动，提高市民文化素养，完善文明创建长效管理机制和群众评价机制。打浦桥街道社区文化活动中心被列为市政府2005年实事工程。2005年，街道租赁了原上海采矿机械厂部分厂房，投资1600余万元建设社区文化活动中心，2006年元旦建成并正式对外开放。2009年，增租1000多平米，社区文化活动中心面积达5600平方米。


2008年5月，石门二路街道出资向上海医药职工大学购买康定东路87弄3号总建筑面积为3050平方米的教学办公楼，用于新建社区文化活动中心。中心建成以后，设施齐全，功能完善，设有张爱玲书屋、图书馆、东方信息苑、健身房、剧场、Discovery青少年科技探索馆、培训室、会议室、声乐室、数码钢琴房、舞蹈房等20多个活动点，能同时满足社区群众文化生活和社区文艺团队排演要求，并兼具社区教育功能。


（二）承接方的组织背景。
根据上海地方志的介绍，上海基督教青年会由北美和加拿大青年协会派来的干事创办于清光绪二十六年，即公元1900年，其宗旨是发展青年德智体与群育。创办初期，得到上海巨商名人的捐赠，设备优良。光绪三十三年，经过四年的筹建，世界女青年会在上海正式成立上海基督教女青年会。除德智体和群育（如报童学校、平民教育）工作外，还倡导良好的生活习惯、参与赈灾工作、救亡运动以及推进妇女解放，其中的职青联为迎接上海的解放贡献了一定的力量。解放后积极参加三自爱国运动，经济上自养。“文化大革命”时期停止宗教活动。1980年起逐步恢复工作， 1982年上海基督教青年会、上海女青年会正式恢复，开展活动，内容包括社区服务、教育事工、体育事工、会员活动和国际交流等。虽然该组织有宗教背景，但并非宗教组织，1992年，上海基督教青年会进行了社团登记，原由民族宗教委主管，现上级业务主管单位是共青团上海市委。上海基督教青年会、女青年会以“民办非企业”的形式于2002年12月在浦东注册成立上海华爱社区服务管理中心。


（三）承接方的工作背景。
华爱与政府的第一次合作是1995年的罗山市民会馆项目，在此基础上，华爱的活动范围涉及全市多个区县，成立以来先后受托管理了浦东新区潍坊科普中心、浦东新区罗山市民会馆、市民中心呼叫热线、黄浦区人民广场街道公益组织服务总社、人民广场老年活动中心、卢湾区打浦桥街道家庭儿童服务指导中心、打浦桥街道社区文化活动中心、淮海社区活动中心、上海市青少年科技探索馆及天目西社区公共体育中心。该组织从事社区公共文化机构管理运行,形成了较高的专业化管理能力和社会信誉。青年会的网页介绍到：华爱有成熟的工作团队、系统的评估体系、专业的培训机制、“服务社会，造福人群”明确的服务理念、有效的志愿者队伍支持、广泛的国际资源。


2011年底，当马伊里接受非营利评论的采访时，回顾了这一段合作经历：“政社分开是必然的。这个过程我比较清楚，可以说在和YMCA（基督教青年会）的合作中我把这个过程全部经历了，我比较早地知道政府干不了那么多事。”“其实我不关心是不是超前，我一直说社会组织的出现不是某一个人的灵感，事实上我是碰到了现实的问题，找不到更好的办法才去找社会组织的。”


合作模式


（一）合作动因。
2005年，打浦桥街道酝酿建设社区文化活动中心，在分析比较的基础上确立了政府出资购买服务，社会组织运作的专业化管理模式，经调研和街道领导之间的推荐，选择了有合作经历、资源较多、社会声誉较好的上海华爱社区服务管理中心作为运营机构，打浦桥街道根据华爱在淮海街道从事社区文化服务的情况，有针对性地进行了谈判协商。


打浦桥街道相关部门负责人指出：“公务员或事业编制岗位相对而言是“铁饭碗”，进出不是很灵活；沿用既有模式的话，资源仍局限于街道范围内，华爱有比较广泛的国外资源、志愿者资源，能满足多方面的要求；此外，也是政府转变职能的政策要求。”
2008年，静安石门二路街道在比较、考核的基础上选择了华爱。
“石门二路原社区文化服务中心拆迁，新建的中心场地规模翻倍，原来的老员工操作新设置困难，这是一方面的原因，另一方面是领导决心比较大，想打造品牌，引进专业力量，华爱是成立比较早的民非组织，有浦东、打浦桥工作的经验，领导参观后觉得工作比较规范，市民满意度高，团队年轻有活力，观念新颖，可以针对性地策划丰富的文化活动。”
静安区五个街道中，只有石门二路街道采取了这种托管的形式，当问及为什么其他街道没有采取这种方式时，相关负责人说：“这种方式需要一个契机，才有可能消除既有的主体形成的阻力，而且这种方式所费不菲，不是任何一个街道都愿意承担的。”


（二）工作内容。


打浦桥社区服务中心的物业管理通过外包的方式，由专业公司负责；而社区文化服务则主要由华爱负责，开展打浦桥街道的社区文化建设事业，包括对一幢社区中心大楼的管理以及相关活动的开展等。
华爱社区服务管理中心在静安石门二路社区文化服务中心共派驻管理人员23名，在其主要职责包括三大项，一是负责社区学校、图书馆、武定书场等中心日常服务项目的管理运作，二是策划组织街道元宵、端午、重阳等传统节庆活动，三是利用华爱本身的文化资源和品牌优势，组织社区群众文化交流与巡演。


（三）嵌入式的组织决策机构。
打浦桥街道党工委副书记钱玮介绍：中心明确了“重大事务民主协商”的决策机制，建立了由群众代表、运营单位和街道三方代表组成的管委会和联席会议制度，社区文化管委会负责项目审批，确定公共文化服务的基本方向；联席会每月召开一次，主要是审定活动排片表，听取各方意见，实时动态监督。管委会和联席会议由街道领导担任主任，成员由人大代表、群团负责人、居民代表和中心主任组成，每两周听取和检查华爱汇报活动、收费情况与财政执行情况，“重大事务民主协商”，让居民自己为文化服务“点菜”。
此外，结合打浦桥社区内“两新”组织多、白领青年多的特点，将街道青年中心负责人（上海华爱社区服务管理中心青年社工）增配为社区团工委副书记。


在石门二路社区文化服务中心，“街道只在中心派驻专职干部1名，主要负责街道与华爱的沟通与日常监管工作。并由街道、华爱和居民代表三方组成文化中心管理委员会，对文化中心运作统筹规划、协作协调绩效评估。”“管委会主任由街道党群工作部长兼任。管委会下设办公室，办公室设主任1名（系文化活动中心法人，由街道党群工作部副部长兼任）、常务副主任1名（兼任文化活动中心主任）、副主任1名（由华爱委派，兼任文化活动中心副主任）。办公室根据街道有关工作要求，制定业务管理目标，对文化活动中心进行具体业务指导和工作布置。”


（四）弹性的合作机制。
根据打浦桥和石门二路街道社区文化服务中心的运作情况，在托管的情况下，政府更重视满足居民的需求、发挥居民的监督、评估作用，同时在合作的过程中，也不拘泥于合同的约定，而是具有较大的弹性、灵活性。
华爱每月提交一次分报告，每半年提交一次总报告。街道办事处和华爱每两周就会召开一次协调会，每个月由社区居民代表、上海华爱社区服务中心和街道办事处三方代表组成的联席会议制度，为三方构建了良好的信息互动沟通平台，共同协商决定一些重大事情，确保中心开发运营过程及时调整功能、管理方式和活动内容，尊重居民的意见，满足居民的需要，确保了居民问题的有效解决，实现“居民所需、中心提供、随时筛选、确保满意、有所创新、引领时尚” 。在赋予华爱自主权的同时，落实好党和政府的政策。关于外包合同执行中的灵活性，根据记者报道：2010年，社区的几名老人向服务中心提议设立老年茶室，街道和服务中心管理方审批通过后，便成立了老年茶室。在2011年4月份的联席会议上，有居民提出延长中心的热水供应时间，参与会议的街道领导、中心负责人和其他居民商量后当场同意。


石门二路街道一位负责人谈到：“2009—2013年，每年签一次合同，如果要招标的话，两三年的周期比较合适，因为存在一个接地气和磨合的问题，经常换不利于工作的延续，很多调研、需求都要延续的，事实上，我们现在还在磨合，刚开始时，尽管他们有专业知识，但是不知道政府内部的办事流程，比如我们决策，他们操作，但他们操作可能会不符合流程和习惯，如资金使用以及文书制作等。”“合同规定不是很具体，留有空间，允许发挥，不过，最低的下限比较明确，但是不用担心他们踩着下限来，因为他们有专业要求，注重声誉，队伍年轻，内部存在竞争。根据市文广局的测评结果，排名前十的基本都是采用购买方式运作的。”


（五）显著的资金投入。
打浦桥社区文化中心实行收支两条线和“托底保障和管理考核并重”的监管机制。中心的“设施建设费、项目活动运行费和管理机构的运营成本费纳入街道年度财政预算，由街道办事处用文化教育资金专向资金中全额支付。打浦桥街道除了前期投入设施建设费以外，全额支付华爱在打浦桥社区文化中心的人员工资、办公日常开销、活动经费等”。为丰富中心的活动内容，华爱可以依据居民的需求引入10%左右的低收费项目，但必须按一定比例发放照顾困难群体的免费券。社区文化活动中心把项目按照性质分类收费，其理念是平衡大众服务和特殊服务。一方面，通过不同收费标准来引导不同人群的文化体育消费活动。比如白天健身房的收费较低，吸引老人白天参加健身活动；而晚上则适当提高收费，为下班归来的上班族提供设备。另一方面,对特殊人群实行免费。一些培训类的课程对社区内的残疾人免费开放。一些文艺演出活动都会对社区的低保对象发放免费券。
石门二路街道则每年支付华爱一定的管理费用，费用主要包括以下方面：人员、物业管理、活动和水、电、煤、房租等，第一年管理费约160万元。一位街道负责人谈到：


“政府购买要求有一定财力基础，支出上肯定比原来要大，因为管理专业化了，队伍主要是年轻人，每天12小时的服务，数量加上去了，质量也提高了，我们的投入要远远高于市里面175万的下限，如果管理要上一个层次的话，175万是不够的。”“现有有一半的中心达不到市里面规定的标准。”


（六）高度重视绩效评估。


打浦桥街道办事处的部门代表、群众文化团队联合会和人大、政协多方进行评估，此外，还有一个由12位居民组成的群众评议工作组每年通过访谈、问卷的形式对中心的管理、活动、财务等情况进行2次评估，评估小组会去街道17个居委了解情况，还通过召开群众座谈会和查看工作资料等方式，对管理效能、活动参与率以及安全机制等评估、打分，街道和管理方收到某些活动项目不收欢迎的评估意见后，马上会撤销该项目，并且重新设置居民喜欢的项目。整体评估结果还直接与被委托方的项目管理费、奖励费和能否续签挂钩。这一做法既强化了政府的监管职能，也确保了群众的知情权、参与权。


2010年，石门二路街道社会文化服务中心管委会决定引入ISO9001:2008质量管理体系。中心参照该质量管理体系的要求，根据自身的实际情况，编制了《质量手册》、《程序文件》和各服务单元的作业指导文件共计39份，明确了规范化的服务要求；策划了94种服务过程的记录表单，使服务过程能得到有效控制，并具有可追溯性，2010年10月，社区文化中心顺利通过中国质量认证中心（CQC）的ISO9001:2008质量管理体系认证审核，成为全市首家通过该认证的社区文化活动中心。石门二路街道一位负责人谈到：
“ISO总体上可以，如果能够根据公共服务进行针对性调整的话会更好一些。这个证书有效期只有一年，每年都要花两三天时间复检，非常规范。”


当谈及市民评估方式的采用时，该负责人指出，


“采取这种方式后，的确比较重视居民的意见，原先自己的做的时候，肯定不会自己考核自己啦”。


效果、问题与合作的稳定性


（一）购买效果。
1.政府方面。避免了传统体制下人员冗余，人浮于事的弊病，同时，政令畅通，信息反馈及时，以党和政府的中心工作为主线展开，充分考虑居民需求，能较好体现民情民意。
2.服务对象方面。华爱发挥自身专业化和国际交流广泛的优势，组织了高水平特色活动，促进国际交流，这种公办民营的运作模式初步实现了公共服务社会化的目标，整合资源，即将政府、社区及社会组织的资源配置优化，服务公众。
3.社会组织方面。华爱的专业能力得到进一步提升，社会声誉良好。


（二）存在的问题。
合作双方在理念存在差异。譬如，华爱虽然不是宗教组织，但是有宗教背景，双方需要在工作重点、活动主题上多协商协调，政府对华爱的监管也较为严格，访谈中，华爱工作人员讲到：“曾经在墙上挂过宗教图片，但是应委托方的要求摘掉了。”
合作双方在工作方式上存在差异。譬如，“事实上，我们现在还在磨合，刚开始时，尽管他们有专业知识，但是不知道政府内部的办事流程，比如我们决策，他们操作，但他们操作可能会不符合流程和习惯，如资金使用以及文书制作等。”


（三）合作的稳定性。
2006年初建时，打浦桥社区文化中心负责人曾有过这样的顾虑，“我们觉得社区文化中心的模式是否能运行下去最大的制约因素是政府的人,包括街道主任、主管的副主任、具体负责我们的办公人员,都有影响。只要换了人,全部都要重新沟通,要重新获得他们的信任和理解。”从现在的情况来看，罗山市民会馆迄今17年，打浦桥街道和华爱的合作迄今7年，石门二路街道与华爱的合作迄今5年，合作关系相对稳定，并且这种“委托管理”的模式受到了市文广部门的肯定、表彰和推广。


（本文作者单位系上海市公共行政与人力资源研究所）

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