从GPA到TPP——政府采购法的国际化 曹富国 周芬 【转贴】

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从GPA到TPP——政府采购法的国际化



从GPA到TPP——政府采购法的国际化


原创 2015-11-11 曹富国   周芬 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

随着国际政府采购市场的开放在WTO-GPA框架下遇阻，在这近15年的时间内，许多国家却选择通过在区域性国际贸易协定中涵盖政府采购议题来进一步开放政府采购国际市场。比如,美国已经与多个国家或地区签订了包含政府采购市场开放的自由贸易协定。美国主导的涵盖了12个环太平洋区域成员方的TPP(Trans-Pacific Partnership)就是这类协议的典型代表。虽然目前关于TPP的谈判已经结束，正式文本尚未发布，但基于已有的公开资料也可以围绕TPP框架下政府采购市场开放、政府采购规则的国际化以及与中国的相关性等几个方面针对政府采购市场自由化问题进行概要分析。

TPP框架下的政府采购市场开放

政府采购市场自由化主要表现在两个方面，一是国家或地区之间政府采购市场的彼此开放，又被称之为“政府采购市场准入”；二是政府采购法律规则的国际化，即强调所涉国内采购制度必须符合一定的基本标准。TPP所包含的“政府采购”条款也主要涉及这两个方面的内容。从政府采购市场开放的情况来看，TPP所涉及的12个成员国有些已经对外开放了其政府采购市场，有些则属于首次开放其国内政府采购市场。

（一）TPP之前成员国的政府采购市场开放情况。

截止TPP结束谈判的2015年10月5日，TPP所涉及的12个成员国中，美国、加拿大、日本、新加坡和新西兰5个国家已经是WTO-GPA的成员方。美国、澳大利亚、加拿大、智利、墨西哥、秘鲁、新加坡、文莱都通过与相关国家签订的自由贸易协定开放了部分政府采购市场。例如，澳大利亚、加拿大、智利、墨西哥、秘鲁和新加坡这6个国家在分别与美国签订的自由贸易协定中开放了政府采购市场。文莱通过2005年与智利、新西兰和新加坡签订的“跨太平洋战略经济伙伴协议（Trans-pacific Strategic Economic Partnership Agreement）”开放了其国内政府采购市场。只有马来西亚和越南在签订TPP之前从未针对开放其政府采购市场做出过国际承诺。

（二）TPP框架下成员国之间的政府采购市场开放。

1.已经开放政府采购市场的成员国。

针对在TPP之前已经开放国内政府采购市场的成员国而言，在TPP中针对政府采购市场自由化的谈判相对较为容易。因为这些国家一旦开放政府采购市场引入了国际竞争，那么向更多成员国开放其政府采购市场将会提高其竞争的有效性，从而提高资金价值。并且，也有利于本国产品和服务进入新的政府采购市场。例如，加拿大通过TPP为其国内企业扩展了在澳大利亚、文莱、马来西亚和越南新市场。
但在TPP框架下，已经开放政府采购市场的成员国并未停留在原有的市场开放程度上，而是通过TPP协议进一步开放了彼此间的政府采购市场。例如，智利和秘鲁在已有自由贸易协定的基础上，在TPP下进一步向加拿大开放了其次中央层面的实体。美国也进一步向加拿大开放了六个主要美国区域发电当局，这些发电当局每年在工程项目方面的采购金额高达40亿美元。

2.初次开放政府采购市场的成员国。

马来西亚和越南都属于初次开放其政府采购市场的TPP成员国。两者都属于发展中国家，因此围绕着两个国家政府采购市场自由化的谈判被视为TPP是否在“政府采购”方面达成协议的关键所在。


从机遇方面来看，马来西亚和越南都认为向TPP其他成员国开放其国内政府采购市场将有利于为国内供应商提供更多参与其他国家政府采购市场的商业机会，激励国内供应商更具竞争力，改善国内采购规则。例如，越南期待通过TPP向美国政府采购市场出口更多的木质家具、农产品、纺织品和服装。


从挑战方面来看，马来西亚和越南都面临着发展中国家开放政府采购市场的困境，即如何既通过开放政府采购市场实现引入竞争实现采购效率且为国内企业赢取更多商业机会提供可能性，同时又能够保证政府通过政府采购实施公共政策目标，尤其是采购国货的政策目标。例如，从马来西亚的政府采购市场来看，传统上其习惯在国内采购活动中针对占有人口大多数的土著（或称“马来人”）等国内供应商实施优惠政策，从而鼓励土著（或马来人）参与经济活动。马来西亚限制外国企业参与其采购活动，一般要求外国企业作为本地企业的伙伴方参与投标。其仅针对本地企业不能够提供的货物和服务开展国际招标。因此，马来西亚在TPP协议之下开放其政府采购市场遇到了来自马来人的反对，其担心在加入TPP之后，将不能继续享有原有的优惠措施。


从TPP谈判的最终结果来看，马来西亚和越南承诺将在TPP框架之下开放其政府采购市场。虽然TPP正式文本尚未发布，但是从美国以往签订的包含政府采购议题的自由贸易协定以及《2012政府采购协定》所包含的鼓励发展中国家开放政府采购市场的措施来看，TPP可能在以下几个方面回应了这些发展中国家的关切：


(1)适用承诺的例外。这种承诺的例外尤其体现在促进中小企业发展的采购政策方面。美国联邦采购的23%为中小企业预留，其也将这种预留政策作为自由贸易协定中的例外。加拿大在其与美国签订的自由贸易协定中复制了美国的这种例外。澳大利亚则在与美国签订的自由贸易协定中将任何形式的优惠中小企业的措施排除出开放范围之外。除了为中小企业预留采购份额以外，还可以为某些国有实体的采购进行预留。例如，《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement, NAFTA）允许墨西哥为了其国有电力公用事业实体“联邦电力委员会（

Comisión Federal de Electricidad）”的采购实施预留。《美国巴拿马贸易促进协定》（U.S.-Panama Trade Promotion Agreement）允许巴拿马运河管理局（Panama Canal Authority）将其为了扩建巴拿马运河而实施的采购的10%份额预留给在巴拿马注册的或者拥有巴拿马国籍的人拥有或控制的企业。

(2)允许采取临时性措施来保护弱势群体的利益或解决敏感性问题。《2012政府采购协定》允许发展中国家在加入GPA过程中针对价格优惠、补偿、特定实体或部门的分阶段出价、制定高于永久性门槛价的过渡性门槛价等临时性过渡措施来展开谈判。美国在与发展中国家签订自由贸易协定的过程中也允许发展中国家利用这些临时性过渡措施。例如，NAFTA允许墨西哥采购实体在劳动密集型总承包项目或大型综合性项目中施加本地含量的要求，但百分比不得超过40%；在资本密集型总承包项目或大型综合性项目中施加本地含量的要求，但百分比不得超过20%。《多米尼加共和国、中美洲和美国自由贸易协定》（The Dominican Republic-CentralAmerican-U.S. FTA）允许多米尼加实施15年的补偿措施。在该补偿措施之下，其可以：（a）要求外国供应商在寻求参与多米尼加工程服务采购机会时需要与某个依据多米尼加国内法成立的企业实施联合投标；（b）要求被自由贸易协定涵盖的50%采购项目的管理由具备多米尼加国籍的人来实施。


然目前仍旧不明确TPP中针对哪些例外或者临时性措施所达成了一致意见，但可以肯定的是TPP协议一定包含了与上述例外或临时性措施相似的条款。只有这样才可能减少受益于优惠性采购政策的利益群体对加入该协定的反对。

TPP框架下的政府采购规则

从美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative）发布的关于TPP协议的摘要来看，为了开放成员方之间的政府采购市场，TPP主要依赖于成员方之间关于国民待遇的承诺以及透明度原则和非歧视性原则。为此给成员方的国内政府采购制度提出了基本要求，例如，以及时的方式发布相关信息；给供应商获取招标文件和提交投标书提供充分的时间；公平和无偏见地对待投标人；维持投标书的保密性。此外，要求成员方统一适用公平和客观的技术标准，仅仅依据采购公告和采购文件中界定的评标标准来授予合同；建立适当的针对合同授予的质疑和审查程序。


这些程序性的基本要求并不会影响到TPP中发达国家的国内采购制度，例如，美国贸易代表办公室所指出的，“TPP不会改变美国联邦、州或地方层面的采购法律，也不会减损已有的要求。TPP关于非歧视性的政府采购规则并非新的规则，其反映了美国国会过去35年所制定的法律，并且其已经规制了我们与50多个国家之间的关系。”


可见，TPP本质上在于将已经形成的、有利于在国际层面开放政府采购市场的国际政府采购标准输出到采购制度尚不发达的发展中国家。而这一国际采购标准主要指的是WTO框架下的政府采购协定，因为美国是政府采购协定的主要倡导者，其通过GPA规则的确定来输出本国的采购规则。美国与许多国家签订的区域性和双边性自由贸易协定都是以《政府采购协定》中所确立的基本规则为基础。此外，TPP的谈判过程正值WTO完成了针对《1994政府采购协定》文本的修订，TPP的12名成员中有5名是GPA成员方，因此可以预期的是TPP文本中所包含的采购规则应当是以新GPA文本为基础。


上述TPP协议摘要中提及的，关于政府采购程序规则的基本要求与《2012政府采购协定》在采购程序方面的基本要求是相一致的。但是，具体的程序性规则要求是否低于或者高于GPA的具体程序规则中的要求，是否有改善或创新则还有待TPP正式文本发布之后进一步研究。

分析与结论

中国虽然不是TPP的成员方，但是从关于“政府采购”的议题来看，其与中国在以下几个方面具备相关性：

1．TPP框架下有关政府采购问题的发展意味着，发达国家在GPA框架之外开辟了一个新的政府采购国际化的谈判场所。而从中隐约可见的是，发达国家试图在这一新的场合主导规则制定权。

新自由主义思想认为政府采购市场自由化要优于歧视性的政府采购措施。基于竞争和各国之间的比较优势，政府采购市场自由化可以促进采购效率的提升，也可能有利于改善政府治理，为此催生了国际政府采购市场的开放和国际政府采购规则的发展。但由于政府采购作为促进公共政策目标发展的工具仍旧广泛存在于世界范围内，因此目前基于WTO-GPA以及若干区域性或双边性自由贸易协定所开放的政府采购市场范围以及确定的政府采购规则是有限的，还存在着很大的发展空间。
首先，从成员方数量来看，目前已经开放政府采购市场的国家或地区的数量有限。例如，在GPA下仅涉及17个成员方涵盖WTO的45个成员。又如，目前美国通过与政府采购相关的国际协定（包含刚刚结束谈判的TPP协议）与60个国家之间开放了政府采购市场。
其次，从WTO-GPA和已有的涵盖政府采购市场开放的自由贸易协定来看，政府采购市场并未完全实现自由化。例如，美国政府问责署（GAO）针对向美国开放的政府采购市场的调查报告显示，从2008年至2012年，这60个国家大约平均每年政府采购支出为4.4兆美元，占到这些政府总支出的约25%。其中美国平均每年1.7兆美元，欧盟平均每年1.6兆美元。但是受国际政府采购协定约束的政府采购活动只占到了其中的一部分。为了进一步推进政府采购市场自由化，
美国和欧盟作为目前与政府采购有关的重要协定所涵盖的两个最大的政府采购市场，已经开始在TTIP（Transatlantic Trade and InvestmentPartnership, TTIP）框架下针对政府采购市场准入和采购规则开始了新的谈判。这是否意味着，发达国家在GPA之外的高度上，试图进一步主导国际贸易规制的制定权？
TPP协议中所涵盖的政府采购议题表明，目前通过自由贸易协定来实现政府采购自由化是发达国家和发展中国家所选择的除加入GPA之外的另一种途径。发达国家可以通过给予发展中国家更多豁免或者优惠措施从而逐步开放其政府采购市场。发展中国家则通过政府采购市场的逐步开放积累经验，从而向更多国家开放其政府采购市场。例如，越南参与TPP框架下关于政府采购谈判的同时，经过两年多的谈判之后已经于2015年8月通过与欧盟之间签订的自由贸易协定向欧盟开放了其部分政府采购市场。因此，从这个角度来看，TPP这类区域贸易协定的签订也将有助于更多发展中国家加入GPA。

2．在中国当前的国家战略下，中国似乎有必要采取更加积极的策略，以灵活和务实的策略尽快融入政府采购国际市场。

从“一带一路”战略到刚结束的十八大五中全会中所提出的“积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”，都表明了中国走出去的国家战略。这种走出去的国家战略已经明确包含了参与全球公共产品的供给，那么融入政府采购国际市场则是不可或缺的。
政府采购市场自由化是国际发展趋势，中国正处于这个趋势之中，但尚未对任何国家开放其政府采购市场。2007年12月28日中国已经正式启动了加入WTO-GPA的谈判，这个过程至今已经持续了近8年的时间。从中国目前已经签署的自由贸易协定来看，2013年以前，中国签署的10个自由贸易协定并不涵盖政府采购的内容，并且明确将政府采购排除出了适用范围。2013年以来，中国签署的4个自由贸易协定——《中国和冰岛自由贸易协定》、《中国和瑞士自由贸易协定》、《中国和韩国自由贸易协定》和《中国和澳大利亚自由贸易协定》，已经开始打破以往自由贸易协定中完全将“政府采购”排除在谈判范围之外的路径，开始讨论与政府采购有关的市场开放问题。这四项自由贸易协定都表示，承诺在中国加入《WTO政府采购协定》之后就开放双方政府采购市场进行谈判。可见，中国已经处于政府采购市场自由化的趋势之中，但是到目前为止尚未向任何国家开放其政府采购市场。
从目前中国签署的自由贸易协定来看，其采取的开放政府采购市场的战略是先在GPA下开放其政府采购市场，然后再通过贸易自由协定开放双方的政府采购市场。采取这种策略的原因可能是：
(1)中国首先在加入WTO的过程中承诺将启动加入GPA的谈判。
(2)这些国家中冰岛、瑞士、韩国都已经是GPA成员方，中国希望通过首先在GPA下开放较小范围的政府采购市场，然后再通过双边自由贸易协定进一步扩展政府采购市场的开放。但是，从TPP所涵盖的发展中国家以及与美国签订了自由贸易协定的其他发展中国家开放政府采购市场的策略来看，其大多都是选择首先通过双边自由贸易协定开放部分政府采购市场，然后再逐渐向更多的国家开放政府采购市场，并逐步扩展开放的市场范围。中国似乎选择了一条与其他发展中国家不相同的路径。但从积累谈判经验和采购实践经验的角度来看，先向小部分国家开放小部分政府采购市场将更为有利于国内采购实体积累采购经验、有利于国内供应商逐步走向国际政府采购市场。因此，中国在未来可以先尝试在双边或区域性自由贸易协定中开放部分中国政府采购市场。这也将有利于增加中国在加入GPA谈判中的筹码，例如，先在自由贸易协定中向部分GPA成员国开放部分政府采购市场，从而迫使其他GPA成员国在中国加入GPA过程中做出退让。
(3)中国作为最大的发展中国家，其在政府采购市场自由化的过程中若仅仅只是顺应这个趋势，则永远只能成为规则的接受者，而不能成为规则的制定者。
政府采购市场自由化已经是世界范围内的发展趋势，发展中国家逐渐开放政府采购市场将进一步推动该趋势向前发展。此外，目前欧盟和美国这两个已经部分开放其政府采购市场的经济体正在针对政府采购市场进一步开放进行谈判，其主要目的在于为国际政府采购市场的进一步自由化确立规则。例如，其将致力于进一步完善GPA的透明度规则、国内质疑机制，进一步完善GPA的市场准入框架。这表明，当我们还在讨论中国国内政府采购法律制度如何适应GPA规则时，欧盟和美国已经开始针对如何进一步完善GPA框架下的市场准入规则和采购程序规则进行谈判。若中国在政府采购市场自由化的趋势中仍只是作为一个被动的接受者，不以主动的姿态来迎接这一发展趋势，那么将永远只能成为规则的接受者。
WTO-GPA相关官员在研讨会上曾经说过，“如果中国想要参与GPA规则的制定，那么就需要尽快加入这个俱乐部”。但是，从美国与其他发展中国家之间签署的与政府采购相关的自由贸易协定，以及美国正与欧盟展开的TTIP谈判来看，加入GPA并非中国参与创设国际政府采购规则的唯一方式。中国完全可以跳出GPA框架，从通过自由贸易协定开放政府采购市场开始，逐步确立有利于发展中国家参与国际政府采购市场的规则。


（本文作者单位系中央财经大学）

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