【PPP课堂】PPP模式还是传统采购方式：“物有所值”评价说了算
【PPP课堂】PPP模式还是传统采购方式：“物有所值”评价说了算
原创 2015-11-18 张志军 周介吾 中国政府采购报
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编者按：一个项目，是选择传统采购方式还是PPP模式，需要进行“物有所值”评价，这是PPP项目全生命周期中的关键环节之一，也是项目能否通过相关部门审核的必经程序。那么，“物有所值”评价有几种评价体系？其中有哪些要点？具体如何操作？对此，本版特制作小专题，希望给读者带来指导和借鉴。
两大评估体系怎么用
■ 张志军
PPP项目的物有所值（Value for Money，VFM）评价，是国际上普遍采用的一种评价是否可运用政府和社会资本合作模式运作特定项目的评估体系，主要用于比较项目采用PPP模式与采用传统模式之间的优劣。简单地说，物有所值评价所要解决的核心问题就是：本项目采用PPP模式是否会比采用传统政府单独建设运营模式更优，即采用PPP模式运行该项目是否“物有所值”。
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号，以下简称《操作指南》）第八条规定，财政部门（政府和社会资本合作中心）在开展物有所值评价时，应从定性和定量两方面开展评价工作，定量评价工作由各地根据实际情况开展。在笔者看来，这一要求可以解读为：定性分析是PPP项目物有所值评价的“规定动作”；定量分析是PPP项目物有所值评价的“可选动作”，视项目本身特点和各地实情开展。
定性评价
物有所值定性评价，主要从相对宏观、粗略的角度去分析特定项目采用PPP模式比传统模式具有哪些优势。
根据《操作指南》规定，定性评价应重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用传统采购模式相比，能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
因此，在定性分析中，要着眼于引入社会资本参与运营后，以下几个方面是否比传统模式更具优势：一是公共产品和公共服务的供给量是否可以有效增加；二是项目建设和运营风险分配是否更加合理；三是项目运营效率是否能够提高；四是是否可以促进体制机制的创新；五是是否有利于公平竞争，进而提高公共资金的使用效益。
《操作指南》中提到：投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。咨询机构在开展PPP项目物有所值定性评价中，可结合定性评审重点关注点和相关文件所列的列举情形，将各方面要求量化成具体的VFM定性评审指标，借以开展评价工作。
在定性评审中，PPP项目咨询机构可根据项目自身特点，综合各种法定要求和相关因素设置评价指标体系，明确各项评价指标的标杆值，并依法邀请评审专家对各项指标进行打分并综合汇总专家评分结果，如综合得分高于评价方案中的既定标准，则该项目通过物有所值定性评审。
比如：结合法律条文中关于PPP模式下可否增加供给量的规定，将项目全生命周期中的公共产品和公共服务增加的可能性列为考量指标，并根据可能性的大小设置相应分值；根据项目投资规模，将其具体量化为投资规模10亿元以上、5-10亿元、1-5亿元、5000万-1亿元等档次，分别设置不同的分值等；把法律规定中的原则要求明确化、具体化后进行量化评估，最后通过对打分汇总结果和评价方案中的既定标准进行比较的方式，评判该项目是否通过物有所值的定性评审。
定量评价
PPP项目的定量评价应当在假定采用PPP模式与传统政府投资模式产出绩效相同的前提下进行。
根据《操作指南》的要求，物有所值定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，计算和得出该项目的物有所值量值，借以判断政府和社会资本合作模式是否能够降低项目全生命周期成本，以及降低成本的具体量值和指数。
PPP项目定量评审的公共部门比较值（PSC值），是指在项目全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等；而PPP模式下的政府支出现值一般根据影子报价和实际报价计算。
物有所值定量分析主要步骤为：
第一，根据参照项目计算公共部门比较值（PSC值）；
第二，根据影子报价和实际报价计算PPP模式下项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）；
第三，比较PSC值和PPP值，计算物有所值量值和指数，得出物有所值评价结论。
根据物有所值评价要求，当物有所值量值和指数为正时，说明该项目适宜采用PPP模式，否则不宜采用PPP模式。物有所值量值和指数越大，说明PPP模式替代传统采购模式实现的价值越大。(作者单位：上海百通项目管理咨询有限公司)
物有所值：项目筛选的核心理念
■ 周介吾
物有所值概念诞生于80年代的英国。当时英国政府提出对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测和绩效评估，评估内容包括服务质量、满意度、效率和收益等。随后，这一理念被广泛传播并应用于世界各国的PPP模式的发展，逐渐从一种理念演变为一套评估和筛选PPP项目的方法。
“物有所值”概念主要具有两方面的涵义：
其一，是政府运用PPP模式的主要原因，采用PPP模式的项目要能够实现比传统的公共采购模式更高的效率，即更高的投入产出比、更优化的资源配置或更合理的风险分配，通俗说就是“少花钱、多办事、办好事”。
从实践来看，PPP模式能够有效实现风险转移、打包合同、发挥规模效应、创新、促进经济增长、提高公共项目的质量，总体来说，在成本和时间两个维度比传统政府采购模式有明显的绩效优势，而且随着项目规模和复杂程度的增加，这种优势更明显。因此，PPP模式是实现“物有所值”采购目标的更有效方式。
其二，是评价和筛选PPP项目的技术环节，它主要回答是否应该采用PPP模式的问题，判断采用PPP模式的必要性。政府在进行基础设施及公共服务项目采购决策时，只有当预期PPP模式能带来物有所值才予以采用，否则就应当采用其他采购模式。
财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中对“物有所值”定义偏向于第二种概念。而这一评估体系主要包含定性分析和定量分析两大部分。
从下图可以看出，如果PSC（公共部门比较值：是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值）部分的成本比PPP模式更高的话，就能实现物有所值，这意味着PPP模式效率更高。
由于物有所值理念对于项目相关数据的要求较高，其在实际情况中的落实程度参差不齐。如果在具体项目中无法获得准确数据并进行预测，就无法准确地进行物有所值测算。根据世界银行的资料介绍，世界上一定数量的国家都选择忽略物有所值测算或者至进行简单测算，而以经验丰富的政府从业人员或咨询顾问的判断作为项目筛选的主要依据。
（作者单位：中国投资咨询有限责任公司）
·链接·
某污水处理厂污水人工湿地处理项目定量分析方法（摘编）
本项目全长约6.5公里，采用人工湿地技术，建设湿地面积约为43公顷，主要建设内容为提升泵站1座、输配水管线6.87公里、湿地工程、河道修复、绿化景观等及其他配套设施。项目投资估算1.28亿元，其中未完工程估算约8000万元，拟选择社会投资者进行特许经营权合作，由社会投资者成立项目公司负责筹集资金完成建设并负责项目的整体运营与管理。
一、定量分析步骤
1、根据参照项目计算PSC值；
2、根据影子报价和实际报价计算PPP值；
3、比较PSC值和PPP值，计算物有所值量值和指数，得出定量分析结论。
二、PSC值计算
PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本
1.设定参照项目
2.参数指标选择
1）资本结构
2）资本性收益
3）折现率选择
4）利润率选择
5）项目周期设定
6）政府自留风险承担成本包括政府按比例承担的法律、政策等所支出的成本
3.计算初始PSC值
初始PSC值=（建设成本-资本性收益）+（运营成本-第三方收入）+其他成本
4.竞争性中立调整值
竞争性中立调整值是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，主要包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。
5.风险承担成本
由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。
6.折现率
7.测算结果
三、PPPs值计算
四、计算结果
综合上述PSC值和PPPs值的分析，计算得到项目全生命周期PSC值和PPPs值，并进行分析比较。具体计算结果见下表：
五、物有所值评价结论
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发表于 2015-11-19 08:58:18
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