提升政府战略采购能力的几点思考 【转贴】

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提升政府战略采购能力的几点思考



提升政府战略采购能力的几点思考


原创 2015-12-14 姜爱华 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

政府战略采购能力是指在政府购买公共服务的过程中，政府要有长远战略眼光，要站在财政治理的高度，通过政府购买公共服务转变政府职能、理顺政府与市场关系；要从政府购买公共服务的边界、按照循序渐进的改革思路设定规划政府购买公共服务预算，以引入竞争、促进总成本最小化为目标来执行政府购买公共服务程序；要对政府公共服务购买合同进行有效管理，并对政府购买公共服务行为进行绩效评估，找到购买过程中存在的问题，并不断完善公共服务需求标准、评价标准等，为下一期的政府购买公共服务决策提供参考，如此，才能不断改进政府购买公共服务的绩效。具体来说，在推进政府购买公共服务的过程中，围绕“政府战略采购能力”，应着重进行以下方面的建设。

（一）提高政府预算编制的精准度。

政府预算编制需科学、合理地预测下一财年政府购买公共服务的预算情况。一是在做预算之前要对市场做充分调研，首先选择市场上供应商比较成熟的、需求比较容易量化类的公共服务推进改革；二是预算编制时应充分考虑政府购买服务机制的运用，力求预算真实、准确地反映政府购买公共服务的情况；三是政府还应该能够根据外部政策环境可能的变化，预测下年度政府购买公共服务的变化情况，将其反映在预算之中。如美国2001年颁布了《不让任何一个孩子落后法案》（The NoChild Left Behind Act of 2001 ），之后促进了私人企业开始介入地方公共教育市场，并推动了政府购买公共教育服务的发展。

（二）增强采购活动的竞争性。

考察国外的政府购买公共服务实施情况，会发现，西方国家实际上经历了一个由竞争性采购方式为主到非竞争性采购方式为主，再到竞争性采购方式逐渐上升的过程。笔者认为，这种变化的主要原因在于：在政府购买公共服务的早期阶段，无论是社会主体还是政府自身都准备不足，各项制度尚不够成熟，在这种情况下，要通过竞争性采购方式加强对制度本身的约束，而且，制度实施的早期，通常会选择需求比较容易量化的采购对象，也比较适合竞争性采购方式；随着社会的发展及制度的不断完善，尤其是政府购买公共服务开始辐射到一些与社会福利密切相关的、需求不容易量化的公共服务项目，此时更适合用非竞争性采购方式，而且由于此时政府采购管理能力不断提升，虽然使用这种方式，但不会出现太多“违规”现象；随着非竞争性采购方式的广泛运用，又会带来新的“垄断”即，“政府的垄断行为被合同者的垄断行为所取代”，此时又出现了竞争的“回潮”。
以美国的佛罗里达州为例，在早期的合同体系下，弗罗里达主要采取了邀请招标作为标准方法，但其从法律上豁免“行为健康护理”等服务质量和服务对象需求比较复杂的服务采用这种方式。弗罗里达州最大的社会服务机构DCF（The Department of Children and Families，儿童和家庭局）广泛外包公共服务，很多合同依法可以免除执行竞争性招标程序，但并不禁止使用该程序，不但如此，DCF指南还鼓励在这些采购中使用竞争性招标，使用竞争性采购的比重最近在增加。但即便如此，大多数合同依然使用了非竞争性采购方式。2008年，DCF全部777份合同中只有202份采用了竞争性的程序。[2]有意思的是，为避免一些小规模非营利组织由于缺少管理能力或者没有寻求外部力量帮助准备投标文件而被“误杀”，DCF开始调整投标程序，增加了投标者演示环节，从而能够让DCF选择真正有潜力的响应供应商。Claudine，Chong和Saussier（2013）也提及，法国采用两阶段招标程序，但在决定中标商时，公共当局不必严格按照竞争性招标程序的客观标准去选择供应商，而是具有一定的自由综合使用客观标准以及谈判中的主观标准。可见，由于政府采购不但要考虑经济效益，还要考虑社会发展等因素，一些发达国家也会考虑在竞争基础上增加一定的采购“灵活性”。


我国目前处于政府购买公共服务发展的早期阶段，因此，竞争性的方式还是应该倡导的，并应在法律许可的范围内有限制地在竞争性招标程序中增加一定的弹性。


除了竞争性方式的运用外，政府还可以采取部分分包或者授予多个供应商的方式来提高竞争带来的“外部”绩效和“内部”绩效。如丹麦北部一个郡邀请了道路维护方面的七个不同任务的投标者，包括桥梁的维修，积雪清扫等，四个任务采取服务外包，三个由郡政府自己提供，研究发现，在外包了其他部分之后，郡政府自身的道路维护效率也提升了。在美国，为促进竞争，纽约的合同签约官采取授予多个供应商的方式来限制某个公共服务提供者的垄断地位。


此外，通过法律的约束，也可起到增加竞争性的作用。如在密歇根州，如果合同选择了单一来源采购，就要面临全面国家管理委员会的强制性审查，因此，合同管理人员有足够的动力来增加竞争性。

（三）持续改善公共服务合同管理。

一项政府购买公共服务成功与否，很大程度上依赖于合同执行的成功与否，因此合同管理能力是政府战略采购能力的核心。政府应不断改善自身的合同管理能力。


一是采用不同方式的合同结构，并允许地方政府有一定的合同形式自主选择权。从提供形式上看，允许公共提供、混合提供、私人提供并存的方式，这也是国际上的通行做法。国际市县管理协会( ICMA)2007年的调查显示，在4364项服务案例中，公共提供占51%，混合提供占21%，28%采取了私人提供的方式[3]；再如丹麦儿童牙科护理服务领域公共和私人生产共存了30年，69个市级政府外包给私人部门，203个市级政府使用公共诊所，只有3个郡将二者相结合。私人部门以一种半市场的方式参与儿童牙齿护理，即郡政府提供资金，使用者选择私人牙医，公共部门则采取经典的公共层级形式。从提供主体的性质上看，也呈现出多样化的特征，仍以国际市县管理协会( ICMA)2007年的调查数据为例，公共提供、政府间外包、营利组织提供、非赢利组织提供以及混合提供的比例分别占37%、15%、20%、5%和9%，如下表所示。file:///C:\Windows\TEMP\ksohtml\wps7F29.tmp.png


甚至，在考虑规模效应时，针对一些垄断服务市场，管理者可使用政府间合同外包方式，这不但能降低总成本，还可以实现区域间政府公共服务一体化。我国财政也在推进公共服务均等化改革，特别是区域协同发展的趋势明显，公共服务的政府间外包方式可作为一种尝试。


二是在合同执行过程中，与企业建立长期战略伙伴关系，及时与企业进行沟通、处理合同执行中可能出现的问题，权衡利弊后，政府适时调整预算也未尝不可。特别是PPP项目，由于其实施周期一般较长，项目运行过程中可能会出现一些突发性的事件，这些不确定性是使用任何PPP合同时必须要考虑的。


三是将关联采购“打捆”外包。这不但能够降低交易成本，还能使得供应商能够以“全局”思路考虑合同的实施，此外能够减少公共服务委托给不同供应商带来的“交接”风险。“打捆”外包对我国政府购买公共服务会有很大的影响，目前我国公共采购法律不统一，《政府采购法》与《招标投标法》并存，不少工程项目的修缮适用于前者，而建设则适用于后者，但考察国外很多公共工程将“建设”与“维修”打捆外包，就成为典型的公共服务项目，而且有利于管理的统一性。

（四）以“物有所值”为标准加强对项目的绩效评估。

一是要以“物有所值”作为评价标准。作为集多重目标于一身的政府，在进行公共服务采购时，其评价标准也绝不是以价格低作为唯一考虑的要素，而要以“物有所值”为目标，这也是2000年以来以英国为代表的各国政府及国际组织所倡导的。“物有所值”是个多维目标体系，这种多维目标包括采购对象的成本、产品或服务质量、可能的风险、各种收益、对社会创新的撬动、对环境保护的贡献等，“物有所值”不一定是投标商报价中的最低报价；“物有所值”关注全寿命周期成本（Whole life costs，Life-cycle cost），“物有所值”目标要考虑所采购的货物、工程和服务的全寿命周期内所发生的成本，包括初始成本、后续投入成本、处置成本等；判断是否物有所值要以“社会成本效益分析法”为准。因此，“物有所值”是指导政府采购活动的“基准”，是评价政府采购行为和采购结果成功的标准。就目前而言，最重要的是对“物有所值”进行量化，从而有利于政府购买公共服务绩效的评判。


二是要确保信息透明化。市场中，真正的市场责任发生，优秀厂商通过销量获得回报，不需要市场监督，而服务外包不行，外包的政府必须积极对供应商进行监督，保证绩效被接受。正如Girth, Hefetz, Johnston和Warner (2012)所指出的，“公共管理者必须一方面要回应政策制定者（支持服务外包）的竞争需求，另一方面要回应公民关于问责和服务质量的期盼，这很难在一个竞争很弱的市场实现”，因此，只有通过监督，才能确保供应商朝着更高绩效的目标运行。同时，单靠政府自身的监督力量是不够的，推进政府购买公共服务信息全过程公开不失为强化监督的利器，如美国弗罗里达州的合同程序是非常透明的，甚至中标文件也要附所有投标者的分数而公开。


三是建立第三方“物有所值”评价机制。《政府采购法实施条例》规定，公共服务类政府采购项目，验收时应邀请服务对象参与并出具意见。事实上，未来可探讨建立更为广泛意义上的第三方评估机制，围绕质量、价格、效率等核心要素，设立科学合理的采购结果评价依据和指标体系，根据结果评价指标体系，对政府购买服务项目的资金节约、政策效能、透明程度以及合法性、公正性进行“独立、客观、公正”的评价，以帮助政府采购监督管理部门和社会公众识别采购项目是否“物有所值”。英国每年国家审计署（NAO）会专门出具约60份公共服务“物有所值分析报告”，发布这些报告的目的，是向议会提供独立、严格的分析，审查公共资金是否按照事先确定的政策目标进行支出，针对存在的问题提出进一步改善公共服务供给的建议，以帮助议会和政府获得持续改善的公共服务提供。

（五）推进政府购买公共服务标准化建设。

在推进政府购买公共服务的过程中，要借《实施条例》的出台，更好地研究政府购买公共服务的标准化建设，包括采购需求标准化，采购公告、采购文件、采购合同等采购文件标准计划，采购流程标准化，监管标准化，如此，才能构筑更加高效的政府购买公共服务制度。在前述四个环节运行的基础上，应不断从实践中总结可标准化的程序或者内容，不断实现政府购买公共服务的科学性、规范性和高效性。甚至，标准一旦成熟，可将其推上市场，作为行业标准，此时，无论政府提供还是市场提供，由于标准明确，绩效不是问题。


（本文为中央财经大学财政学院姜爱华教授在清华大学公共管理学院“新发展观下的政府采购改革研讨会”上的发言，由中国政府采购杂志社记录整理）

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