PPP项目操作流程与运作要点之项目识别篇 吕汉阳 【转贴】

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PPP项目操作流程与运作要点之项目识别篇



PPP项目操作流程与运作要点之项目识别篇


2015-08-17 吕汉阳 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

PPP项目操作流程分为五大阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。
近期，本刊将在杂志和微信平台上以连载的形式，具体介绍PPP项目各阶段操作流程的主要环节和要点。

项目识别是PPP项目的第一个阶段，目标是科学地筛选合适开展PPP运作的项目。项目识别阶段主要包括七大工作环节：项目发起、项目需求初步分析、项目初步筛选、

项目资料准备、

物有所值评价、财政承受能力论证、项目识别结果处理。


PPP模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。比如，燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。


2014年12月，财政部

公布天津新能源汽车公共充电设施网络等

30

个政府和社会资本合作模式（

PPP

）示范项目，总投资规模约

1800

亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。

近期，国家发改委官网发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。

项目发起

PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。财政部门向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在PPP项目。社会资本也可发起PPP项目，社会资本主动以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在PPP项目。PPP模式能够把政府和社会资本的需求较好地结合起来，理解政府和社会资本的参与目的非常重要。


政府发起和实施PPP项目的目的：一是融资需求，解决项目建设资金缺口，化解地方政府债务风险。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号）全面规范地方政府性债务，要求剥离融资平台公司政府融资职能。地方政府推广PPP模式，首先是希望解决融资难问题。二是政府向社会提供优质公共服务和公共产品（新建项目），进一步提高公共服务和公共产品的质量（存量项目）。三是转变政府职能，提高政府行政能力。原来由政府自己花钱做的事情，改由社会资本实施，放手把投资权和运营权都交给社会资本，政府作为监管机构。


社会资本发起和参与PPP项目的目的：一是利用资金、技术、人才、运营等资源，获得项目合同，包括施工合同、设备销售合同、运营维护合同等，获得合理投资回报；二是在一定年限内获得项目特许经营所带来的垄断利益；三是占领行业市场份额，提高企业行业影响力。


PPP是政府和社会资本的长期合作，如果政府仅把PPP看成融资渠道，而社会资本仅希望赶上PPP热潮乘机快速获得投资回报，这是与推广PPP的初衷不一致的，必将导致假PPP项目和失败的PPP项目大量发生。


项目需求初步分析


PPP项目一定要适合本地区经济和社会发展的实际需要，不能因为响应国家的号召而一哄而上。具体到某个地方政府，哪些项目采用PPP模式，要进行调研和论证，要分析项目的实际需求，不能拍脑袋决策。例如：建一个自来水厂，要分析这个地区未来用水量；建一个污水厂，要分析这个地区污水和污泥处理量；修建轨道交通，要考虑客流量是否足够；修公路，要预测未来有多少车流量。如果不做需求分析，项目建成后运营和投资回收很难保证，项目就不会成功。


项目初步筛选


财政部门会同行业主管部门，对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。


2014年12月，财政部公布30个PPP示范项目以来，不少省份陆续推出了省级层面的PPP项目。例如，江苏省公开向社会推出15个PPP试点项目（875亿元）；福建省发布28个PPP项目（1479亿元）；河南省公布87个PPP备选项目（1411亿元）;四川省包装策划PPP项目182个（5470亿元）等。在国家发改委公布的项目中，

福建有

28

个

PPP

试点推荐项目，总投资

1478

亿元；青海推介了

80

个

PPP

项目，总投资达

1025

亿元；安徽发布

PPP

项目共

42

个，总投资达

710

亿元。

项目资料准备

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告（有些项目现阶段尚未编制可研报告的除外）、项目建设成本和运营成本初步预计、项目产出说明和初步实施方案。存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目建设成本和运营成本、项目产出说明和初步实施方案。


物有所值评价


物有所值是实施PPP的基本原则之一。PPP项目的选择，首先要比较采用PPP模式和采用传统政府建设管理模式的优劣，提高项目决策的科学性和合理性。财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。目前操作以定性分析为主，相关行业的物有所值定量分析模型建立还有一定难度，处于边实践边探索阶段。


社会资本要求的收益率往往高于传统模式项目收益率，社会资本融资成本往往高于政府融资成本，但为什么PPP项目还能节约成本呢？这主要来自项目建设成本节约和运营成本节约：一方面，同一个项目由社会资本建设与由政府自主建设比起来，前者往往可以实现建设投资成本10%-20%左右的节约；另一方面，在市场机制带动下，社会资本有足够动力采用先进的技术和管理手段来提高运行效率和降低运营成本。


（一）物有所值定性分析。


定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。物有所值定性分析步骤如下：


1.制定定性分析方法（指标、权重等），报财政部门和行业主管部门审定；
2.成立定性分析专家小组（不少于7名专家，包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律专家）；
3.召开专家小组会议，开展项目定性分析；
4.整理定性分析结果（含定性分析结论），报财政部门和行业主管部门审定。


（二）物有所值定量分析。


物有所值定量评价是通过对PPP项目全生命周期内，采用传统模式的“公共部门比较值”（包括：初始值、竞争调整值、风险承担成本等）与采用PPP模式的“影子报价政府支出成本净现值”（包括建设成本、运营成本、自留风险承担成本、相关费用等） ，二者比较，判断节约项目全生命周期成本的程度。物有所值定量分析步骤如下：


1.制定定量分析方法，报财政部门和行业主管部门审定；
2.成立定量分析专家小组；
3.根据项目产出说明，计算“公共部门比较值”，作为比较基准；
4.根据项目初步实施方案，计算“影子报价政府支出成本净现值” ；
5.比较“公共部门比较值”与“影子报价政府支出成本的净现值”，判断PPP模式降低项目全生命周期成本的程度；
6.整理定量分析结果（含定量分析结论），报财政部门和行业主管部门审定；
7.汇编物有所值评价报告（含评价结论），报省财政部门备案。


财政承受能力论证


按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求，财政部门应根据PPP项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。财政承受能力论证包括：责任识别、支出测算、能力评估、信息披露。


（一）政府责任识别。


1.股权投资：政府与社会资本共同组建项目公司中，政府承担的股权投资支出责任。
2.运营补贴：在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。
3.风险承担：项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。
4.配套投入：政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。


（二）政府支出测算。


1.股权投资支出：依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。
2.运营补贴支出：根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
3.风险承担支出：充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。
4.配套投入支出：综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。


（三）政府能力评估。


财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。


财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。大致测算，今年全国各地地方政府公共预算支出有14.6万亿元，按照10%有1.46万亿元可以作为PPP的财政补贴。以对于PPP推行较为积极的安徽省为例，2015年该省省级一般公共预算收入232.6亿元；加上中央转移支付等，安排支出504.4亿元。也就是说对于所有PPP项目，2015年安徽省政府的支付额度为50.44亿元。
行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。


（四）政府信息披露。


新《预算法》强化了信息公开方面的规定，PPP项目作为财政支出的组成部分，也要进行相应的信息披露工作。各级财政部门通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。披露的财政支出责任信息包括：PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。项目实施后，各级财政部门应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。


项目识别结果处理


财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。当然，项目仍可采取非PPP模式实施项目。


（本文作者系国资委机械工业经济管理研究院采购研究中心常务副主任）


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