香港特区政府采购制度的可取之处 白积洋 中国政府采购杂志

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香港特区政府采购制度的可取之处



香港特区政府采购制度的可取之处


原创 2016-03-07 白积洋   中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

特点

（一）采购权责分明。

1.财政司主管政府采购。
特区政府财政司是香港特区政府采购的主管机构，财政司下设财经事务与库务局(该局相当于内地的财政局)，作为预算国库集中管理机关，其使命是确保政府采购原则在采购活动中能够得到有效贯彻。为此，财经事务与库务局的职责：一是制定政府采购的规章和政策。香港特区没有政府采购法，只有一些政府采购的行政规章，主要是财政司根据《公共财政条例》制定的《物料供应及采购规例》，财经事务与库务局据此制定的一系列补充规定，由于香港特区是世贸组织中《政府采购协定》的28个成员之一。因此，香港特区政府采购遵循的主要法律法规有:《世界贸易组织政府采购协定》、《公共财政条例》、《物料供应及采购规例》以及财经事务及库务局局长根据实际情况发布的“财务通告”、通函和部门指引。香港特区所有政府部门的物料、服务、建造及各类工程的采购，均须遵循规例规定的招标程序。从总体上看, 目前香港特区的政府采购制度, 从原则精神、政策目标到具体安排,与《世界贸易组织政府采购协定》基本一致, 为本地、外地供应商及服务承办商提供了公开、公平的竞争环境。二是管理政府采购事务。包括政府采购各类招标委员会成员的任命，政府采购信息的发布，部分供应商资格审查，政府采购供应商投诉的受理，政府采购人员的培训与管理等。

2.物流服务署经办政府采购。
香港特区实行高度集中的政府采购制度,只有小额物品由各部门直接采购，所有的政府采购均由政府部门直接进行,不涉及任何中介机构。其政府采购机构原为1938年成立的政府物料供应处, 现为政府物流服务署。该署隶属于财经事务与库务局，于2003年7月l日成立,由政府物料供应处、政府车辆管理处和政府印务局合并而成，下设采购科、物料供应管理科、印务科、车辆管理科、管理服务科、行政科等6个部门，目前有员工编制706名,管理12个物料供应管理、车辆管理及印刷职系共超过3,600名各级员工，其中80%以上人员派遣到超过70个政府决策局及部门，负责该机构的采购事宜。
作为香港特区政府一级的中央采购、物料储存及供应机构，该署服务香港特区70多个部门及公共机构，主要职责包括三个方面：首先是集中采购通用物品。由于香港特区物流服务业已趋成熟，该署已由以往经中央库存及分发的方式逐渐转变为以定期供应和相关服务合约的方式，交由承办商直接供应货品给所需的政府办事处。而中央仓库现只库存100多种必需品和因紧急事故所需的物品。其次是代理采购物品。物流服务署同时是政府的中央采购代理，负责采购各部门的特定物品以及超过部门直接采购上限的物品，包括飞机、枪支弹药、电脑系统、医疗器械、药品、五金、建筑材料等，这些物品通常由供应商直接送到使用地点。再次是协助各部门采购物品。物流服务署拥有一支知识和经验十分丰富的采购队伍，经常调派专业人员到其它各部门管理物品或协助采购。
此外，该署还为各政府部门、补助机构、非政府机构和公务员提供服务。如通过公开拍卖、公开招标等方式处理剩余物品、废旧物品和罚没物品；提供援助，为各部门提取购买外地的物品并送交用户，为用户办理因需更换、维修等原因退回海外供应商物品的。当供应的物品出现遗失、损坏或规格不符等问题时，替用户进行索赔；协助各部门采购非标准规格的办公室家具，负责为政府宿舍提供、维修和收回家具；为公务员免费运送和暂存私人物品。2014年，该署完成的采购合约数为247份，采购的合约总值为50亿港元。

（二）严格的招标投标管理制度。

香港特区的政府采购整体政策，遵循符合最佳经济效益原则和保持公开、公平竞争原则，这也决定了在采购过程中，香港特区的政府采购行为表现遵循公开公平竞争、合乎经济效益、权力分立以及正当程序并保存良好记录等原则。因此，香港特区政府采购的招投标管理非常严谨透明，表现在采购方式、采购信息发布、定标权利和责任、投诉、供应商管理等方面坚持高度透明的采购程序及作业方法。

1.采购方式。
起初，普遍采用公开招标采购方式，选择性招标和单一来源采购方式也是允许使用的采购方式，但这两种采购方式都有严格的适用条件和前提。随着香港特区政府理念的转变，“简化采购”成为采购政策改革的目标，也普遍选择预选采购方式，赋予用户单位部分自主采购权力，如500万以下的货品采购由用户根据《物料供应及采购规例》自行安排采购，对采购额少于143万元的，由用户部门自行索取报价并由指定人员审批，采购额在143万元至500万元之间的，由用户部门进行公开招标，并由该部门的投标委员会审批。

2.采购信息发布。
采用公开招标方式时，招标公告除必须刊登在香港特区政府宪报和指定的本地报章外，还要在互联网上公布，各国驻港领事馆和贸易专员公署也会接到有关的通知。合同授予情况也必须在政府宪报及互联网上公告。

3.定标。
财政司司长委任一系列投标委员会(包括中央投标委员会、政府物流服务署投标委员会、工务投标委员会、海事处投标委员会)负责定标工作。每个投标委员会成员不得少于3人，部门评标小组推荐的中标候选人经各投标委员会批准后，有关采购机关才能与供应商签订合同。投标委员会在研究部门的投标评审报告时会考虑该部门所提出的建议及理据。在接纳部门的建议前，委员会可要求有关部门作出进一步解释。若在一次投标中建议不接纳任何一份投标书，这决定必须由有关投标委员会作出。

4.投诉。
香港特区政府采购致力维持一个公开的采购制度，任何投标商认为其投标没有获得公正的评审，均可向政府物流服务署或其它招标机构的首长投诉。如果采购活动中涉嫌腐败行为，投标商也可以向廉政公署投诉。如果是关于采购程序选择不当，投标商还可以向申诉专员公署投诉。香港特区于1998年12月成立了一个独立的投标投诉审裁组织，专门负责处理供应商对政府采购活动中声称违反世界贸易组织《政府采购协议》的行为提出的投诉。

5.完善招标采购诚信体系，实行严格的惩戒制度。
香港特区非常注重全社会诚信文化的宣传和诚信管理：一方面，通过加强政府部门和公务员的廉政建设，在全社会起到廉政诚信的示范作用；另一方面，通过对政府采购供应商（承包商）实行注册管理制度，对表现卑劣的供应商采用禁止投标或降级进行惩罚，使不诚信者得不偿失。同时，采取行业协会的方式对供应商进行管理，通过行业协会处罚不规范者，对其他参与投标的公司进行补偿，如果类似情况两次出现，则吊销该公司的执照，因此供应商违规的代价非常大。然而该公司关门，可能会带来人员失业、厂房闲置等社会资源的浪费。为了解决这个问题，香港特区也采取了相应的措施，即由竞争对手进行收购，实现资源的使用价值。同时有独立的反贪机构、严厉的反贪法律，对贿赂和不诚信行为，都会被调查，直至被绳之以法。通过这些措施，净化了招投标市场环境。

（三）统一、规范的政府采购职业资格制度和采购官制度。

香港特区政府采购都由政府部门及公务员具体负责和执行，具体来说就是香港特区物流服务署，没有社会中介机构和公务员以外的人员参与，即使有参与，也要由香港特区物流服务署及其公务员对他们的工作审核把关，决定是否采纳相关意见和方案，并承担相应责任。
该署采购人员实行统一的政府采购职业资格制度，按专业能力分为多个级别,进入物料供应主任系列的人员,要求持有公认机构发放的物料采购与供应文凭,如英国特许采购与物资协会学位或香港理工大学采购与物料证书等。采取人员的晋升也必须取得规定的专业资格和在各方面均有出色的表现。同时，对采购人员实行采购官制度，权限按照不同的级别确定，如总物料供应主任负责最高20万港元的采购事务, 高级物料供应主任为12万港元以下, 物料供应主任为7.5万港元以下,低于物料供应主任的为5万港元以下。
为了保证采购的规范性，增强政府物流服务署对各个单位政府采购工作的管理和引导，驻香港特区各个政府部门和公共机构采购单位如各局署、公立学校、公立医院等机构的采购人员均是由政府物流服务署派遣，负责派驻机构的采购事宜。这些外派采购官员的采购处理权根据级别的高低有所区别，如主任级采购官员能处理5万港币的采购项目，而一般的采购官员只有3万元的采购处理权，如果该机构要购买小额货物时，只要有该项目相应的预算就可以了，手续简单而效率极高。如某单位要购买茶杯，经过简单询价就能进行采购。如此操作该怎么监督?政府物流服务署下设有一个监督统计科室，负责每次采购货物的价格等情况的比较，只要差距不大，签字证实后财经事务与库务局就可对此次购买进行支付。外派采购官员的晋升与考核全由政府物流服务署统一调度、协调和管理、监督，实现为全香港17万公务人员，包括6万警察、三四万教师、1万多公立医疗机构医生服务的效果。虽然同样是集中采购与分散采购相结合的模式，但这种采购模式的效率非常高，接近于内地纪检、监察部门实行的派遣制。也许这种派遣制的政府采购操作模式对大陆不适合，实行不了，但可以吸收其中最基本的特点，即实行采购人员的专业化、职业化。同样也可以把采购人员分散到各个采购单位，但由有关部门进行专门管理，这对我们实行的集中采购和分散采购相结合的模式是一个很好的启示。
同时，为了不断提高采购人员的专业水平,政府还为他们提供持续的教育和培训。主要形式有：资助物料供应主任级别人员进修专业课程。为职员提供课堂培训,包括采购专业知识、审计、会计、成本核算、仓库管理等。安排高级职员进修专门技能课程,如高级谈判课程、采购技巧以及采购法律课程等。派遣高级职员参加本地及国际论坛及会议,掌握国际上政府采购发展的最新动态。这样，就形成了一个高素质的专业化采购人员队伍，保证了政府采购高效地运作。

（四）全面实行基于互联网的电子化招标采购。

香港特区非常注重利用先进的信息网络技术，早于2000年推出电子投标系统，2010年以电子投标箱取代。目前香港特区政府物流服务署利用采购及合约管理系统（PCMS）和电子投标箱（ETB）两套计算机系统处理电子政府采购工作，建立了双向的、交互式的电子交易系统。政府采购信息和过程做到了公开透明、方便快捷，从根本上解决了过去采购程序烦琐、手工操作复杂、数据不够准确、缺少公开和透明等问题，从而减少政府部门在采购过程中可能出现的腐败现象，使招标采购工作更加科学规范公开。

对我国深化政府采购改革的启示

（一）努力形成完整的法律法规制度体系。

我国正在加快与WTO进行政府采购协议谈判，政府采购活动必须按照《政府采购协定》中有关规定进行。如2012年深圳修订《深圳经济特区政府采购条例》，以及《中华人民共和国政府采购法条例》就吸收了香港特区和英国“物有所值”政府采购这个核心理念。政府采购“物有所值”理念，不仅要考虑获取商品时的价格、性能、服务，还要综合考虑运行、维护成本，以及在商品生命周期结束后的处置成本，如对环境、健康和安全的影响等，用经济、环境和社会的综合标准评价产品和供应商,采用一系列具体的标准来衡量是否“物有所值”。但是，我们也要看到，虽然这个理念写进了法律法规文本，但在实践中执行的力度还不够，甚至招致各采购参与方的误解。同时，我国的政府采购法还不完善，自身存在诸多矛盾，部门利益、部门色彩还很浓。政府采购作为我国财政预算制度的一项重要改革，既然是改革，某些方面就必然会与现行法律法规发生冲突，如果继续依据现有的法律去设计政府采购运行体制，改革将难以深化，更难以得到科学合理的答案。
因此，要针对我国的实际情况，进一步改革政府采购管理体制机制，完善相关法律法规制度，提高其针对性和有效性。在顶层设计上，可以借鉴香港特区以及国外政府采购的成熟经验和做法, 通过制度创新、体制创新, 真正建立与国际惯例接轨的、符合政府采购制度实质要求的政府采购制度。

（二）加强机构建设, 明确责任与权利。

政府采购作为架构政府与市场、公共部门与企业的桥梁，发挥着“阳光制度”的特点，基本实现了程序完备、过程透明、政策落实、效果满意的目标。在香港特区等地区和国家，政府往往通过控制采购的方向、数量、结构来调控国家经济发展，因此，这些国家和地区都通过实行政府采购的高度集中，达到强化预算支出管理、降低政府运行成本、规范采购行为和资金的分配及使用，以及更好地发挥政府采购对社会经济运行的调节作用的目的。集中采购机构代理的不仅仅是政府部门的一种市场购买行为，更是一种政府行为和行政活动。实践已经证明，集中采购机构组织实施的政府采购项目，能够获得最佳价值，包括提高产品和服务的质量，促进公平竞争，实现社会目标，降低技术和商业风险。
因此，借鉴香港特区等地的成功经验，加强集中采购机构建设, 科学合理地设立集中采购机构，明确政府采购执行机构的定位，将集中采购机构确定为政府采购执行的法定机构。而且其执行的是我国财政预算执行的法定行政行为，其人员应当明确为国家公务员管理的范畴，由政府专业机构及其人员来组织实施。同时，清晰界定政府采购监督与管理的边界，进一步理顺各方关系，明确各自责任与权利，充分发挥集中采购机构的作用。

（三）建设高素质、稳定的政府采购专业化队伍，探索采购官制度。

香港特区的政府采购体系中有一个重要的群体—采购官，掌握着很大的采购权力，同时也承担着巨大的责任。我国内地没有采购官制度，也没有职业资格制度，难以要求和保证采购业务人员的素质，也难以要求采购人员在采购中按照职业素养发挥自由裁量并承担责任。我国是世贸组织成员国，随着采购市场的进一步开放和《政府采购协议》的签订，政府采购活动也将日益融入国际化轨道。
因此，我们应当结合政府采购制度改革，抓紧建立与国际接轨的政府采购职业资格制度，按照我国的法律政策制度结合国际规则和惯例的要求对政府采购从业人员开展全面的职业培训教育和资格认证，逐步培养和提高采购人员的素质。随着我国政府采购逐步走向成熟以及从业人员的素质逐步提高，未来可以考虑逐步增加采购人和采购人员的自由裁量权，在采购管理中强调绩效，实现责、权、利的统一，在制度设计中放松对采购人的规制，同时增强对采购人承担采购结果责任的约束，有助于提高采购工作的效率和质量。从中长期看，我国有必要对采购官制度进行调研和论证。

（四）适应我国简政放权改革要求，推动政府采购方式创新。

香港特区政府采购政策不是一成不变的,采购方式和程序随着政府管理的要求也是不断调整的，如近年来推进预选采购，并充分利用竞争性谈判和单一来源采购方式简化政府采购程序；通过优先购买商业化的货架产品，而不是通过详细的招标程序采购政府独有的产品，简化采购程序；对小额采购更多地使用简化的采购程序。这些采购方式的转变不仅是政府采购制度的转变，更体现着香港特区政府管理理念和方式的转变。政府采购制度是政府管理制度的一个侧面，既体现政府管理的理念，也是促进政府管理方式改革的有效手段。
因此，我国政府采购改革要考虑我国政府管理的理念和改革的方向，根据项目具体特点，创新政府采购方式，合理选择采购方式，增加使用其他更为灵活的采购方式，特别是对小额采购来说，提高采购效率显得尤为重要。

（五）运用互联网和大数据、云计算技术，实行电子化招标采购，完善诚信体系。

电子招标采购是世界上已广泛运用的非常成熟的技术，很多国家、地区已成功使用了20多年，且早已建立了互联互通的招标采购诚信体系。目前我国各地使用的电子招投标软件非常泛滥，优劣参半，令人担忧。因此，根据国内外经验以及国务院《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》文件要求，目前应重点抓好统一的公共资源交易系统平台建设，统一技术标准，统一招标确定一套软件系统。同时推进全国统一的诚信体系建设，把诚信体系建设与打击惩戒违法行为结合起来。


（本文作者单位系深圳市政府采购中心）


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