厘清市级构建统一平台四大难题，加把劲都不是事儿！ 公共采购 【转贴】

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厘清市级构建统一平台四大难题，加把劲都不是事儿！


公共采购 2016-06-01 17:30


导语：市级是构建统一规范的公共资源交易平台承上启下的关键一环。近年来，一些地区在公共资源交易市场建设和改革中进行了积极探索，但在平台构建过程中仍旧面临一些待解难题。实事求是地说，困难是客观存在的，但如果真心干、加把劲，“那都不是事儿!”


1整合县级平台需突破两大瓶颈


问题一：按照国办发〔2015〕63 号文件要求，今后县级公共资源交易平台要逐渐整合为市级的分支机构，但未来市县一体化道路发展仍旧面临重重问题，如机构性质差异、人员身份各异、协调配合不好开展、职责职能不明确等。


按照国办发〔2015〕63 号文要求， 县级公共资源交易平台要整合为市级的分支机构，由于受本级财政的制约，就面临着两大瓶颈。


首先是各市、县交易中心的机构性质差异比较大，不容易统一起来。有的中心属于全额拨款的事业单位，有的中心属于差额拨款事业单位，还有的中心属于自收自支的事业单位，致使交易中心的经费供养渠道不一致，人员身份有很多差异，无法从机构性质上一致起来。


其次是县级交易中心整合为市级交易中心的分支机构后，县级综合监管机构的职责将难以落地，容易造成“两张皮”。有业内人士忧虑，县级交易中心整合为市级交易中心的分支机构后，虽然明确人、财、物仍由县级党委政府管理，只是业务上由市级统一指导，统一执行市级的操作程序、交易规则、评标办法等，但层级上交易中心是分支机构， 工作的领导、协调和配合上不好开展， 造成新的职责和职能上的不明确，可能出现一些交叉重叠，甚至出现推诿扯皮等问题。


2部门分割和行业垄断难题待解


问题二：公共资源交易总体来说尚属于新生事物，无论从顶层设计，还是具体的行业交易规则和技术标准来看，有些规则的制定显得滞后，有些好经验的推广面临“水土不服”的困境，有些地区存在着部门分割、行业垄断、地区封锁和保护壁垒，一些交易中心还存在“土办法”“高门槛”。


完善的制度体系是推进平台整合的根本。这些年，特别是国办发〔2015〕63 号文件下发后，各地高度重视，迅速行动，以建章立制为基础推进交易平台的整合，初步建立了一套可行管用的制度、办法和措施。为规范招投标市场秩序、建立市场经济体制、促进公平竞争、预防和惩治腐败等发挥了积极作用。但随着改革向深水区迈进，加之公共资源交易的领域不断拓展，新情况、新问题层出不穷。


从顶层设计方面来说，经过这些年的先行先试，各地在遵法守法的前提下，都进行了大胆的尝试和制度创新， 如在公共资源交易监督管理体制机制改革上，有了很多模式，但是，无论什么模式，都只是局部的探索实践，都存在一定的局限性和地域性。一些模式只适合本地区的情况，难以在别处进行全面复制。


从交易规则和技术标准制定方面来说，近几年来，各行业和主管部门在推进各自领域的制度化、标准化建设方面，都出台了一系列的管理办法、指导意见、实施细则，起到了很好的引领作用。但从现实的情况看，依然存在着严重的部门分割、行业垄断、地区封锁和保护壁垒，制约着公共资源交易平台的整合建立统一。比


如， 2000 年1 月1 日起施行的《中华人民共和国招标投标法》，应该说只是规范以招标投标为主要形式的法律，至今已16 年了，目前许多的条款早就不能适应时代的发展和社会的进步，有的条款甚至与当今的改革相悖。还比如， 2003 年1 月1 日施行的《中华人民共和国政府采购法》， 以及2015 年3 月1 日起施行的《中华人民共和国政府采购实施条例》，应该说具有很强的指导性和操作性，但行业色彩浓厚，利益保护明显，有的章节也违背了改革的初衷，值得商榷。因此，一些已经不合时宜的法律法规要及时修订，如不行， 可以另辟新径，起草一些能用管用实用的法律法规。


改革中，一些公共资源交易中心形成了各具特色的服务管理办法、基本操作规程和运行工作流程，但因为受进场交易类别、交易场所规模、硬件基础设施、软件成熟程度、诚信体系建设等多种因素的限制，还有很多不规范的地方， 有的地方甚至还存在一些“土办法”“高门槛”，一定程度上影响着公共资源交易平台的公信力。


3一些地区综合监管有名无实


问题三：目前，公共资源交易管理多种模式并存，一些地区由于各种原因还存在整合不彻底、“管办不分”和效率低下的问题并存， 综合监管某种程度上也是“有名无实”。


目前公共资源交易平台有几种管理模式：一种为行业管理，这种模式可以按业务类型归口设置交易中心的内设机构，如工程招标处、政府采购处、产权交易处、土地矿权出让处等。这种模式有其优点，如人员对业务熟悉，无需进行过多调整，项目拿来就做，省时省力、效率高。但也有其弊端， 譬如被广为诟病的，“新瓶装陈酒”“换汤不换药”，很多人认为这种模式只是换了一个场所、一个主管部门，原有弊端可能难以得到有效遏制和纠正， 影响效率、公平。


还有一些采用的是综合管理模式， 如一些交易中心采用了流程化管理机制，把各个原来并入的“小中心”进行“化学整合”，按照流程化机制设立相应处室。这种模式虽然部分加大了交易中心工作难度，不能一下把所有的公共资源交易项目同时纳入平台交易。但可以实现对不同行业交易项目交易过程中相同流程的统一管理，有效规避各个“小中心”整体划转后，交易项目封闭运行、人为操控的情况，还可以精简机构，项目随时进入，不需要增加内设机构、编制和人员，降低行政成本，促进分散平台人员融合。


从监管来说，也有几种模式，如综合监管、行业监管、驻场监管等， 也有各自的利弊。从行业监管来说， 虽然是由“专业的人管专业的事”， 比较顺畅一些，但也存在“管办不分” 的弊端，一些行业行政主管部门，往往从自身利益出发，制定适宜于本部门、本行业的监管规定，自成体系，使得市场主体无所适从，不仅影响了招投标的成效，还容易导致腐败。综合监管目前一些地区进行了试点，但也面临一些问题，一方面面临法律授权和机构改革问题;另一方面，一些行业主管部门认为这种模式让自己手中权力小了，部门利益少了，进而忽视对公共资源市场化配置中的审核把关和后续监管，甚至有意无意制造麻烦和障碍，导致综合监管有名无实。目前，一些地方通过机构改革和地方立法的形式，赋予公管办(局)在公共资源交易领域行政处罚权， 或者通过政府集中委托的形式来行使执法权取得了一定效果，但也还仅仅处于试点阶段。此外，行业监管和综合监管如何应用到信息化系统中也还需要研究。


4人才匮乏现象须警惕


问题四：公共资源交易事业目前人才队伍建设不容乐观，一方面工作量大很辛苦，另一方面待遇并不高，人才流失严重。未来平台走市场化还是公益化道路未有明确说明，信息化平台建设缺乏规范标准，面临对接难题。


目前从事公共资源交易事业的各方面人才都很短缺，尤其是懂公共资源交易的信息化人才，懂管理、懂流程的人才。另一方面，在平台整合过程中，碍于体制机制障碍，一些中心难以解决进入人员的待遇、编制、身份等问题，造成专业人员对进入中心有抵触情绪。公共资源交易工作本身非常庞杂繁复，很多交易中心项目非常多，但人手非常少，工作量很大很辛苦，由于体制机制原因不能给工作人员提供较好的身份认同和待遇提高，因此无法吸收到优秀人才，甚至不断流失人才，造成恶性循环。


公共资源交易平台未来究竟是走市场化道路还是走公共服务的道路， 目前各地都有不同认识，也都有各自的试点，可以说总体还未有一个明确的方向，国家层面也缺乏指导和规范，各地政策也不同。一些收费项目被定为乱收费，但交易中心本身运营又需要极大成本，如标书编制、专家评审、伙食交通补助、网络通讯、水电费等，一些地区财政并不能提供全额保障，一些政策性收费也未有专门规定取消，收与不收动辄得咎。


国办发〔2015〕63 号文出台后， 电子交易平台有了规范，而行政监管平台和公共服务平台规范依旧缺失， 平台建设缺乏一个基础的依托。目前， 各地系统、模块由不同的公司建立，五花八门的系统如何实现对接?包括和社会各种代理机构的平台对接面临很多问题，上位法也未明确，制度流程还没有完全规范一致，要时刻调整软件编写和定位。


本文为公共资源网(www.ggzy2015.com)原创 作者：孙磊


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公共资源交易平台应该定位于相对独立的第三方平台模式。提供公共服务，对平台内各方主体进行一定的监督，不参与具体的业务操作。