标书 监管该不该审？【转贴】

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标书 监管该不该审？(一)

中国招标投标协会网站 2007-07-27  来源：政府采购信息报  作者：王丽英

　
    虽然法律没有明文规定监管部门要审查招标文件，但一些地方的监管部门一直把审核招标文件当作日常监管工作的一部分。可是忽然有一天麻烦来了：某采购项目一“落标”供应商提出招标文件有倾向性，质疑采购代理机构，但采购代理机构说招标文件是监管部门审过的，责任在监管部门。可是监管部门审查时，其实没看懂技术参数。 　　

　　监管部门开始迷惑了：真是权力有多大，责任就有多大……

　　审核文件几宗“罪”
  
　　不少监管部门其实并不主张审核招标文件，不仅仅因为现行法律法规并没有规定，实在是因为随审核而来的“麻烦”不少。

　　被扣“效率低”罪名

　　采购项目那么多，如果都让监管部门“过目”采购文件，监管部门的工作量相当大，而且人手也不够，能在那么短的时间内看完吗？江苏省淮安市财政局政府采购管理处处长张标说：“怎么看？逐条看？多少人看？不可能很快看完，这会使采购效率很低。”效率低是个不争的事实，有时一份招标文件压在财政部门一周两周也有可能。

　　中国国际招标公司副总经理、高级工程师胡杰说：“根本没有必要再多出这样一个审核采购文件的环节。本届政府主张减少审批环节，提高行政效率，这是一个指导思想，是方向，政府采购效率也需要提高。”

　　技术参数看不懂
　　
　　另一个重要因素是招标文件较为复杂，审核怎么去把握那些参数？随着越来越多的项目纳入政府采购范畴，招标文件将更加复杂，技术和商务条款也更为专业，监管部门不可能对每个领域都样样精通，不可能专业到看懂每一个采购文件，即使看，某些条款的问题也看不出来。“看不懂，干脆别看。”有人说。既然对预防采购文件出现问题没有任何帮助，就没必要“不懂装懂”，不少人持这样的态度，除非监管部门有自己的专家队伍专门来审核招标文件。

　　“裁判”违规去踢球

　　问题是监管部门到底有没有权力去审核采购文件？

　　胡杰认为，财政部门只需要制订政府采购规则，之后去监督即可。采购单位、代理机构负责采购文件的编制，他们究竟怎样编制与监管部门没有关系，监管部门只需要监督他们是否按既定规则去编制就可以了，果真出了问题，事后对采购单位和采购机构进行监督处罚即可。

　　或者，可以拿足球比赛来比喻。采购人和代理机构是红队，供应商是黄队，监管部门是裁判，裁判只需要制订球场规则就可以了，没有必要再看看红队和黄队踢球时用什么战术，这与裁判没关系，监管部门不能去把关采购文件，就像裁判不能帮球员踢球一样。

　　监督效果有偏差

　　某集中采购机构人员坦言：如果监管部门要把关采购文件，我们就会轻松得一塌糊涂。果真如此，监管部门“插手”采购文件，监督效果能起到吗？

　　监管部门介入采购文件的编制，在一定程度上会导致采购单位和代理机构没有责任心。或许，如果没有监管部门为采购文件把关，采购人和采购代理机构可能会更认真地编写采购文件。因为出了问题，责任就是他们的。从这个角度讲，采购代理机构因第三方介入而变得轻松就可以理解了。

　　河南省安阳市财政局政府采购管理办公室主任杨小平说：“如果监管介入，还有把采购文件‘审’偏的可能，比如说某个项目采购人想用综合评分法，但是代理机构与某个供应商有关系，希望用最低评标价法，以保证那个供应商中标，这种情况下，监管部门如果把握不好，审偏了，就与其预想起到的监督效果相去甚远了。”

　　依法行政，依法监管，监管部门不能把自己对采购文件的监督效果想象得多么有效，根本不需要插手招标文件，起不到监管的作用。监管部门要运用法律手段和制度办法对政府采购活动实施监督管理，努力减少环节，简化程序，做到依法管“采”，依法治“采”。监管部门不再审核批复招标文件，采购人或其委托的采购代理机构对招标文件的合法性负责并承担责任，如今这种监管理念已经深置于许多人心中。
  
　　有的放矢搞审核
  
　　不少政府采购监管部门感觉还是有必要去审核采购文件的，原因是什么？“监管前移”、“以免缺位”是采访中听到的最多的词。那么，为什么有人说监管部门如果审核采购文件就是越位，而有些人又认为如果不介入就会缺位呢？


    监管不能给自己免责

　　某地政府采购处负责人解释，法律规定招标公告应该公示20天，但如果采购文件中却写15天，监管部门不把关，不对采购文件扫上那么几眼，导致出了原则性的政策性的问题，那就是属于监管部门监管缺位，监管不力，这种监督不到位的责任监管部门是开脱不了的。监管部门在监管时不可以乱作为，也不可以不作为，不能说不看采购文件就等于说自己高枕无忧了，不能随便为自己免责。

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标书 监管该不该审？(二)

    监管前移有必要

　　也有不少地方监管部门有一套自己的规则，比如说采购项目的付款方式，是全额付款，还是分期付款，或是压一定比例的质量保证金……属于当地固定的一些规章条款，如果监管部门不看，出了问题，监管部门肯定会有麻烦。

　　河南省安阳市财政局政府采购管理办公室主任杨小平提到，纪检部门要求对政府采购的监管工作要前移，也就是事前监督，从这个角度讲，似乎监管部门根据自己的工作经验，根据当地的规章制度，审核采购文件，也没什么不妥。

　　而不主张监管部门审核采购文件的人强调的是“事后监督”，但是从事前监督的角度来讲，监管前移，也有好处，如果出现投诉问题之后，再去监管，不一定很合适。而且通过对采购文件的审核，监管部门可以更进一步了解代理机构的操作水平。

　　怎么审 审什么

　　监管部门审核采购文件是对是错，不能轻易地下结论。看问题的角度不一样，得出的答案就不一样。广东省政府采购中心主任助理胡志高说：“审核不一定是错的，重要的是如何审核？审核什么？监管部门要把握好。”

　　要有依据 监管部门人员不是专家，所以不可能去审核技术参数等细节条款，而是应该把握一个大的方向，做一些符合性的审查，看采购文件里的相关规定是否违反相关政策、法规。

　　把握好时限 鉴于有采购人说政府采购效率低，监管部门在审核采购文件时更应该注意提高审核的效率，减少一份采购文件审好几天的现象。其实因为监管部门又不审采购文件中技术性的内容，只做一些符合性的审查，也用不了多长时间。

　　要有目的性 监管部门审查采购文件不是为了拥“权”自重，而是要尽量使采购文件符合法律、法规的规定，符合政府采购的“三公”环境，使失误减少到最小。

　　把关大项目 某些地方监管部门不是对所有项目的采购文件都进行审核，而只审核采购金额比较大的、影响比较广的采购文件以最大限度地避免因采购文件的问题导致采购失败，增加采购成本。

　　胡志高认为，各地政府采购工作的开展情况不一样，监管部门审不审采购文件，一定要结合当地的实际。如果采购工作处于初级阶段，招标文件的编制可能会存在诸多不规范，这种情况下，作为监管部门有必要去审核一下；但是如果当地的采购工作已经运行得相对比较成熟，不会出现背离方向的条款，监管部门完全可以不审，只对采购文件进行备案就可以了。
  
　　撒手审核的背后
  
　　如果像某些地方的做法，监管部门不审查采购文件，采购文件变得不规范也不是没有可能的事情，而监管部门撒手采购文件的审查，是否也会引来非议，说是在逃避责任呢？因为缺少监管部门的监督，采购单位和采购代理机构是否会在制作采购文件时变得随意呢？怎样保证采购文件的科学性和公正性？如何界定相关方面在采购文件公正性方面的责任？这些都成了不得不谈的问题。

　　交给“市场”监管

　　有人说如果监管部门不再审查采购文件，等于说编好采购文件的重担都落在了采购人和代理机构身上，他们就会更认真地编写采购文件。但是，依然会存在着谁来保证采购文件没有失误的问题。

　　其实，采购文件的技术参数只有专家能真正看得懂，鉴于这样的认识，不少地方的采购单位或者代理机构会请专家对采购文件进行论证。中国国际招标公司副总经理、高级工程师胡杰说：“一定要充分相信专家，专家把关采购文件这才是一个不错的选择。”河北省外债管理中心主任韩孟玉也提到专家确实能对采购文件提出一些好的修改意见。而专家论证采购文件也需要承担一定的责任，一般也不会乱来。

　　此外，供应商也能看懂采购文件，哪怕是一个非常小的项目，只要采购文件有漏洞，威胁到自己的利益，供应商就会有意见，肯定会询问，或者质疑。这样就可以把采购文件修改得更具科学性。某些地方把采购文件在网上予以公示，这样能更方便供应商对采购文件进行监督。

　　逃避责任or负责任

　　采购文件监管部门看不懂，只要看，出了问题就要承担责任，还不如不看，放手采购单位和采购代理机构去做，他们对招标文件的合法性负责并承担责任。有人会认为这是监管部门在逃避责任。

　　河北省财政厅政府采购办公室调研员吕志林解释：“编制采购文件本来就是采购人和代理机构的事情，监管部门不去把关，是因为看不懂，看不懂就不能乱指挥，还不如请专家论证。所以这不是逃避责任，而是对采购文件负责任的一种态度。”

　　其实，如果采购单位或者代理机构因为监管部门审查了采购文件，就万事大吉，把采购文件的责任全推在监管部门身上，那就有偷梁换柱的嫌疑。诚如广东省政府采购中心主任助理胡志高所说：“监管部门又不审细节，只是看是否符合法律法规，即便出现投诉，如果是细节出了问题，那也不怪监管部门，监管部门也没什么责任。监管部门不可能每个细节都知道，哪个环节出了问题，就应该哪个部门负责任，如果监管部门在采购文件的政策符合性审查上没有把好关，那就是监管的失职。

　　比如说，医生给病人看病，需要病人去化验科，如果化验科把化验结果弄错了，最后出了问题，这也不能怪医生，否则就有混水摸鱼的嫌疑。

　　由此看来，即便监管部门不审查采购文件，为确保采购活动的顺利进行，对采购文件的公正性以及相关部门的责任如何承担的问题，也应该多视角地去衡量。


来源：政府采购信息报  作者：王丽英

http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=31303

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在林善谋所著《招标投标法适用与案例评析》一书中P264,，他说道：

四、审核招标文件的合理性
   
大多招投标活动是政府采购活动，绝大部分强制招标项目使用国有资金。国家作为出资方加强对资金使用包括招投标活动的监管，并无不当，而且必须。外国政府招标规则和国际金融组织招标规则，对招投标活动的事前监督一般方式是审核招标文件。这是因为，招标文件在擎个招投标活动起着关键作用，是重要的法律文件。笔者认为，没有明确规定可以对政府采购中的招标文件进行审核，是《招标投标法》和《政府采购法》的一个不足。当然如建立招标文件审核制度，还必须以改革现有行政监督方式为条件，否则很容易造成其他问题，收不到审核招标文件的初衷。
   
根据《行政许可法》要求，因行政管理需要，确实需要实施行政许可的，应当抓紧制订法律、行政法规或者地方性法规，加以明确，取得合法依据。笔者认为，可将对政府投资项目的招标文件的审核，列入须加以明确的行政许可事项；或者立法明确规定审核政府投资项目招标文件不属于行政许可，而是对国有资产进行管理而实施的内部审核行为。（引文完）】