关注 评价招投标的“第三只眼” －招标投标的“可信度”评价问题

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发表于 2007-8-9 11:46:22 |只看该作者

二、评价结果解读

1、得分解读

本次评价所有被评价项目共计21个，据评价结果（见附件）统计，公开性最终得分 80分以上的项目只有4个，80分以下60分以上的项目为9个，60分以下项目为8个。

上表显示，本次评价中单个项目最高分为86.50分，属于江苏；单项最低分为35.00分，属于上海；平均分最高的为浙江的79.32分，但七个省（市）的平均分均没有超过80分的，可见总体的评价结果还不让人乐观。

2、评价概述

本次对华东六省一市交通项目招标公开性进行随机抽取评价，从最终结果上看，浙江、江苏两省评价结果好于其他省（市），福建、山东、江西、安徽四省交通项目招标公开性得分在本次评价中属于中等水平，而上海市平均得分为本次评价中最低的。

江苏京福高速公路徐州绕城西段三大系统机电设备供货及安装项目获得单项最高分86.50分，该项目招标文件采用网络公示方式与招标公告同时公布，这自然导致其公开的招标信息较为全面，这也是招标信息公示方式迈出重大改进的一步。

浙江省有两个项目公开性得分为85.00分，其招标公告内容规定采用资格后审程序，有利于保证充分竞争，且公告内容完备、具体，招标的公开程度较高。

上海市被评价的三个交通项目，其招标公告公布的内容很不完备，不满足招标公告内容的法定基本要求，并且在招标公告中公布了资格条件却不明确规定采用何种资格审查方式，招标公开性欠缺较大。

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发表于 2007-8-9 11:47:42 |只看该作者

三、评析

从评价的具体内容看，此次公开性评价过程中发现一些项目在招标公开方面的做法值得其他项目借鉴，当然也存在不少有待改进的问题，甚至部分问题涉嫌违反我国现有招投标法律法规。

1、值得借鉴的做法

本次评价过程中发现在招标公开方面值得其他项目借鉴的做法，主要有：

（1）江苏——招标文件与公告同时在网上公示，招标信息充分公开

江苏省的“京福高速公路徐州绕城西段三大系统机电设备供货及安装项目”的招标人将招标文件等资料在网络上与公告一并发布，这是本次评价中发现的独一无二的做法。

招标文件与招标公告同为记载并公开招标信息、规则的基础性文件，但招标公告由于篇幅、格式的原因，内容简单难以充分传达招标项目的信息和竞争规则，而招标文件能够真正完整的表述详细的招标信息、竞争规则。因此，要实现招标信息充分公开，通过充分竞争实现最优采购，不仅要将招标公告充分公开，更重要的是将招标文件充分公开。

但实践中，招标文件通常只是发售给报名的或通过资格预审的潜在投标人，甚至一些招标人（招标代理）将招标文件曲解为保密文件，也就因此忽略了招标文件的公开范围。如此，招标文件的公开范围必受到局限，难以保证让有投标意愿的潜在投标人均充分了解项目信息和招标规则，参与投标竞争，而招标也就难以通过充分竞争，实现最优采购。

相反，将记载详细招标信息、竞争规则的招标文件通过网络公开，使招标在招标公开环节发生两方面的变化，一是能够通过网络让潜在投标人了解更详细的项目招标信息和竞争规则，增加了招标信息公开的内容；二是能够让更多的潜在投标人了解详细的招标信息和规则，扩大了招标文件公开的范围。如此，让招标实现了充分公开，增加了招标的透明度，能够使更多的潜在投标人参与竞争，实现充分竞争。

（2）浙江——采用资格后审程序，且公开内容完备，有利于实现充分竞争

浙江省被评价的三个项目招标公告中规定采用资格后审程序，更有利于实现充分竞争。

资格审查的目的是对投标人能否实施招标项目能力的审查，保证通过资格审查的投标人均具有实施招标项目的基本能力。资格后审与资格预审都只是资格审查的一种方式，均可实现资格审查的目的，只不是审查的时间不同而已，资格预审在投标之前，而资格后审在投标之后的评标阶段。

但在招标实践中，资格预审和资格后审对于实现招标公平、公正目标的影响则不同。

资格预审在实践中通常由招标人或招标代理直接从事资格预审工作，并且设置的资格审查条件又难以做到客观、详细，便于操作，同时招标主管部门对资格预审的监管因人力、时间等各种原因而难以深入，因此资格预审的主观操控空间较大。而且，招标人出于节约招投标成本资源的目的，资格预审中通常限制通过的单位数量，如此可能影响投标竞争的充分性，并且限制数量的规则又常常留有主观控制的空间，难以保证招标的公正性。

而资格后审保证了潜在投标人参与投标竞争的基本权利，有利于实现充分竞争。从资格审查的主体看，资格后审通常由评标委员会进行，审查的程序相对完善，专家评委对资格条件和规则的理解，以及评委独立、客观的地位，更有利于保证资格审查的公正性。

当然，本次评价中福建省被评价的三个项目，江西省“大庆至广州高速公路江西武宁至吉安建设项目改性沥青加工项目”等项目也规定采用资格后审程序，但这些项目招标公告中所公布的内容没有浙江省被评价项目公布得完备，因此浙江省有两个项目公开性最终得分均达到了85.00分。

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发表于 2007-8-9 11:48:53 |只看该作者

2、四大突出问题

通过对华东六省一市交通项目进行公开性评价也发现在公开方面存在的一些重大问题，影响招标的规范度：

问题一：招标公告未在国家指定媒介上发布

问题表现：

依法应当公开招标的项目，其招标公告未在指定媒介上发布，“指定媒介”是指国家计委规定的《中国日报》、《中国经济导报》、《中国建设报》和《中国采购与招标网》（http:--www.chinabidding.com.cn）。

本次评价中，江西省武吉高速公路修水连接线工程建设项目；山东省国道主干线北京至上海公路（辅线）济南至莱芜高速公路绿化工程施工项目；浙江省武獐线航道养护工程施工项目等几个项目均未在《国家计委关于指定发布依法必须招标项目招标公告的媒介的通知》所规定的指定的上述媒介上发布招标公告。

问题分析：

交通项目通常属于各地基础设施建设工程或市政重点工程，基本属于《中华人民共和国招标投标法》以及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》所规定的依法应当公开招标的项目。

因此，本次被评价的交通项目其招标公告依法应当在《招标公告发布暂行办法》、《国家计委关于指定发布依法必须招标项目招标公告的媒介的通知》所规定在指定媒介上发布招标公告。

要求依法应当公开招标项目的公告在指定媒介上发布，目的是招标公告指定发布媒介已为广大投标人所熟知，在指定媒介上发布招标公告可以让广大投标单位顺利看到招标信息，参与投标竞争，实现招标的竞争充分性。

因此，如果依法应当公开招标的项目未在指定媒介上发布招标公告，则可能影响招标公告的受众范围，使招标的竞争不够充分，无法使公共资金的效能发挥到最大，甚至有地方保护或限制竞争的嫌疑。

问题二：公告内容不合法定要求

问题表现：

存在招标公告公布内容不完备问题最为严重的为上海市，本期评价中涉及到的三个交通项目的招标公告中所公开的信息内容极不完备，甚至连我国现有招投标法律法规所明确要求在招标公告中公开的内容也未能全部公开，而从法理的角度看法定要求基本为最底限要求。

问题分析：

国家七部委30号令第十四条明确规定了招标公告中至少应公开的内容，这些内容是法定要求在招标公告中公布的内容，也是潜在投标人顺利参与投标所必须知晓的信息和操作依据。

法定要求只是招标公开的基本要求，为实现招标充分公开，招标人应尽可能将招标的信息、规则在招标公告中公开，如详细的审批信息、资格预审文件或招标文件发售的效力、资格审查规则等。如此，更有利于潜在投标人获知充分信息以判断自身参加投标的风险以及对投标结果的合理预期，充分保障潜在投标人合法权益，真正实现招标公开、公平。

而事实上，上海市三个交通项目的招标公告中连国家七部委30号令第十四条明确要求公开的“招标项目的实施地点和工期、获取招标文件或者资格预审文件的地点和时间、对招标文件或者资格预审文件收取的费用”三项内容亦未公布，显然不符合法定要求，而且这些内容的缺失也将影响潜在投标人获取参与投标所必需的信息内容。

而且，此次被评价项目是通过随机方式确定，但三个被评价项目同时存在该问题，究竟是巧合还是上海市交通项目招标过程中均存在招标公告内容不符合法定要求的问题呢？

问题三：设有资格审查确未公布审查方式

问题表现：

上海市被评价的三个交通项目的招标公告中只公布资格条件，但未明确公布资格审查的具体方式，即实际操作过程究竟采用资格预审还是资格后审未能明确规定。

问题分析：

招标是根据预先设置规则并按照规则执行的一项活动，只有预先设置公平、合理的规则，并按照规则执行才能保证招标的公平、公正。如果规则不能预先设定，则在实践中可能出现临时增减招标规则或随意解释招标规则，导致招标公平、公正难以实现，还可能因此产生私下交易、暗箱操作。

尽管资格审查程序非招标的必经程序，但上海市被评价项目招标公告中只公布资格条件，而不明确资格审查的方式的做法，即是在招标公告中未明确设定竞争规则，则在实践中招标人可能为实现某种目的而修改资格审查规则或随意解释资格审查规则。如此，招标的公平、公正甚至合法性都会受到影响。

当然，上海市被评价项目未明确资格审查方式可能是因为在资格预审文件或招标文件中进行了规定，但这三个项目发布公告时并未同时公布资格预审文件或招标文件，甚至并未公布资格预审文件或招标文件的获取方式，那么潜在投标人又如何知道该怎么参加资格预审，以及何时，从哪获得资审文件或招标文件呢？

问题四：资格审查规则模糊，有操作空间

问题表现：

本次评价发现一些项目的招标公告在公布资格审查条件、资格审查规则时设有外延模糊的内容，给实际操作留有主观控制空间。这也是现在很多招标人在资格预（后）审时留给自己空间的常见做法。

如设置的资格条件难以客观衡量：

国道主干线北京至上海公路（辅线）济南至莱芜高速公路绿化工程施工项目，资格条件中也包含“并有类似工程项目的施工经验、业绩和良好信誉的绿化施工企业均可参加本项目的资格预审”的规定。

武吉高速公路修水连接线工程建设项目，资格审查条件中包含“具备足够的人员、机械设备和财务能力来有效履行合同，并且近五年内具有同类工程项目施工经验，业绩和信誉良好”的规定。

泰州长江公路大桥中塔基础钢壳沉井制作项目，资格审查条件中包含“业绩、信誉状况良好，且承担过类似钢结构的制作项目”的规定。

如资格预审通过人数不确定：

泰州长江公路大桥中塔基础钢壳沉井制作项目招标公告中规定“本合同段最多允许6家申请人通过资格预审”。

武吉高速公路修水连接线工程建设项目招标公告中规定“每个合同段取得分前8～10名（包括并列）通过资格预审” 。

问题分析：

招标活动是依据事先设定的规则进行，只有事先确定、并公布的规则明确、具体，才能保证事先公布的规则在执行中得到严格执行，避免人为因素影响招标的公正性。

资格条件、审查规则内容模糊，可能导致潜在投标人根据招标公告公布的资格条件无法判断自身是否符合资格条件，同时模糊的条件和审查规则在实际招标过程中也可能被招标人根据实际需要而进行主观解释和适用，影响招标的规范度。

首先，在资格条件方面，招标公告中关于业绩、信誉的资格要求为“良好”，但判断是否良好的具体标准在招标公告中并未公布，是否在资格预审文件或招标文件中进行了详细明确规定，根据已经收集的评价资料尚无法准确判断，亦或是事实上即未规定，实际审查过程中由审查人员进行主观判断，若如此则资格审查的公平性何以保证？

其次，在资格审查规则方面，如泰州长江公路大桥中塔基础钢壳沉井制作项目招标公告中规定“本合同段最多允许6家申请人通过资格预审”，先不谈6家申请人的数量规定是否合适，但就实际审查过程中究竟允许多少申请人通过资格审查，根据该规则并无法确定，是否会出现招标人主观确定的情形？

再如武吉高速公路修水连接线工程建设项目招标公告中规定“每个合同段取得分前8～10名（包括并列）通过资格预审”，实践中究竟是取前8、前9或前10呢？是否会出现招标人为某种目的而人为确定通过单位的数量呢？

当然，实践中为了节省招标资源、提高招标效率，通常通过资格预审排除一些不满足基本资格条件的单位参加投标。但即使如此，实践招标过程中仍可能出现在一个招标项目中有上百家单位符合基本资格条件，并报名参加的情形，因此实践中在限定基本资格条件的同时也限制了通过资格预审的单位数量。

但限制通过资格预审单位的数量应当适度，既需要保证一定数量的单位参与投标竞争，保证竞争的充分性，同时过于限制通过单位的数量又可能给投标单位围标、串标提供了提供了操作空间，降低了风险。正是基于此，交通部以交公路发[2004]688号文要求交通工程招标过程中扩大通过资格预审人数，将通过资格预审的单位数量控制在8—12家。

然而，不管限制通过资格预审的单位数量为多少，至少应当将通过资格预审的单位数量进行明确、确定的规定，而不应采用“最多允许6家申请人通过资格预审”、“每个合同段取得分前8～10名（包括并列）通过资格预审”等给实践操作留有主观适用的规则。

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发表于 2007-8-9 11:49:35 |只看该作者

交通项目招标公开性评价结果一览
（得分由高到低）

序号    项目    所属省份    得分    等级
1    京福高速公路徐州绕城西段三大系统机电设备供货及安装项目    江苏    86.50/400    A
2    舟山市岱山县高亭至江南公路施工    浙江    85.00/400    A
3    杭州至上海浦东高速公路项目浙沪（沪浙）主线收费站（收费大棚、收费广场）施工项目    浙江    85.00/400    A
4    大庆至广州高速公路江西武宁至吉安建设项目改性沥青加工    江西    81.00/400    A
5    铜陵～汤口高速公路附属房建装饰工程施工项目（ZS-01、ZS-02合同段）、合肥～六安～叶集高速公路附属房建装饰工程施工项目（ZS-02合同段）    安徽    80.00/400    BBB
6    济南至广州高速公路济南至菏泽段房建设备招标    山东    76.50/400    BBB
7    龙海市北港大桥引桥工程[福建] 项目    福建    74.00/400    BBB
8    龙长高速公路机电工程沿线供配电系统供货与安装合同招标(龙岩市)项目    福建    73.50/400    BBB
9    枣木高速公路后伏立交交通安全设施、房建工程施工    山东    72.00/400    BBB
10    沪宁高速公路马群监控中心扩建工程建筑智能化系统施工项目    江苏    71.00/400    BBB
11    武獐线航道养护工程施工    浙江    67.95/400    BB
12    安徽省宣广高速公路宣城市南环段路面改建项目施工、施工监理招标项目    安徽    67.00/400    BB
13    泰州长江公路大桥中塔基础钢壳沉井制作项目    江苏    64.00/400    BB
14    2007年度马巷、厦门收费站车道加宽工程施工招标项目    福建    59.50/400    B
15    武吉高速公路修水连接线工程建设项目    江西    57.95/400    B
16    济南至广州国家高速公路江西景德镇至鹰潭公路项目绿化施工项目    江西    57.00/400    B
17    国道主干线北京至上海公路（辅线）济南至莱芜高速公路绿化工程施工    山东    52.85/400    B
18    浦东北路（港城路—外环线立交）（原江东路）道路项目    上海    44.00/400    B
19    安徽省芜宣高速公路路面养护专项工程施工招标项目    安徽    41.00/400    B
20    宝山路-东江湾路-西体育路改建工程二标    上海    37.00/400    C
21    杨高路（金海路－环东－大道）改造工程智能交通通信管道项目    上海    35.00/400    C

说明：

1、公开性评价只是对项目招标的前提要求——公开进行评价，评价结果反映的是项目招标公开方面的规范情况，并不完全反映项目招标整体的规范度。

2、招投标可信度评价体系包含公开性评价、完备性评价、合理性评价、一致性评价四个部分，总分为400分，公开性得分为其中四分之一。因此本表得分栏中的分值前部分为公开性分值，而后部分为招投标可信度总分，如“86.50/400”中，86.50为公开性得分，400为可信度总分。

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发表于 2007-8-9 11:50:51 |只看该作者

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34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果（摘要）

（二○○七年三月二十六日公告）

根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，审计署于2005年对北京六环路、京珠公路新乡至郑州段等34个高等级公路项目的建设管理和投资效益情况进行了审计。

一、基本情况及总体评价

此次审计的34个高等级公路项目大部分是在“十五”时期开工建设的，均属于“五纵七横”国道主干线重要路段或区域干线公路，建设总里程5324公里（其中高速公路4184公里），概算总投资1662亿元，分别占“十五”时期我国高等级公路建设里程和概算投资的17％和16％，其中24个项目分布在中西部地区。截至2005年底，这34个高等级公路项目已完成投资1276亿元，已有28个项目投入运营，其余项目预计在2006至2007年建成。

……

二、审计查出的主要问题

（一）部分项目违反招标投标、建设资金使用等方面的规定。

1．虽然34个项目都实行了招投标制度，但其中20个项目执行招投标制度不严格，有些项目涉嫌有幕后交易，个别项目存在商业贿赂，影响了工程质量。

一是建设单位指定分包和施工单位违规转分包问题。其中：建设单位违规直接发包和指定分包工程17.96亿元，施工单位违规转分包工程72.39亿元，两者合计占抽查项目合同总金额的36％。抽查其中8.01亿元转分包工程发现，施工单位从中违规收取管理费0.92亿元，部分工程转分包给不具备相应资质的施工队甚至个体包工头，其中3个项目因偷工减料造成质量缺陷。如新疆昆仑路港工程公司等4家单位在安徽省蚌埠至明光高速公路建设中，将8497万元的工程分包给36个无资质施工队，收取管理费1946万元。投资2813万元的重庆市长寿至万州高速公路的边坡绿化工程被转包4次，承包单价由130元/㎡降到42元/㎡，建设资金在中间环节被抽取了70%，其中一个体户将工程一次转包就非法获利672万元；抽查边坡绿化工程中的24个项目发现，设计规定的安装锚杆均未实施。浙江省丽水至青田高速公路第19标段被层层转包，最后由两个既无资质又缺乏施工能力的包工头组织施工，而由其承建的高速路桥工程中，仅119根桩基就有46根存在严重质量缺陷。

二是少数地方领导利用职权违规插手工程招投标，谋取私利，造成国有资产严重流失。如青岛市交通局原局长等人在黑龙江省同江至海南省三亚高速公路青岛段建设过程中，将部分工程项目指定一名临时工假冒和借用其他公司名义承包，并按高价结算，造成公路建设资金损失1300多万元。2001年以来，四川省达州市检察院原检察长利用检察机关监督预防交通部门职务犯罪之机，为其亲属承揽大竹至邻水邱家河高速公路边坡绿化工程，结算单价明显高于当地同类工程，违规获利249万元。

三是5个项目的投标和评标存在幕后交易。在安徽省蚌埠至明光高速公路路基工程15标段招标过程中，建设单位——安徽省蚌明高速公路开发有限公司按照原董事长的授意，违规使安徽省公路工程总公司中标，然后又以“施工量大”为由，要求该公司将其中三分之一的工程分给蚌埠市路桥工程有限公司。在这一要求得到满足后，才与安徽省公路工程总公司签订价款为7402万元的合同。审计还发现，一些单位和个人，以“中介服务”为幌子，采取各种手段“帮助”施工单位中标，从中收取好处费1374万元。如中铁二十局三公司在浙江省丽水至青田高速公路的招投标中委托一家民营企业主进行“对外公关”，公司中标后，将其中的6700万元的工程发包给该民营企业主，后者又将工程转包给另外两个包工头，从而非法获利510万元。

……

上述高等级公路项目建设中存在问题的原因主要是：

第一，建设管理体制尚未理顺，改革滞后于发展。目前不少公路项目的建设、筹资和还贷主要依赖政府，客观上加快了公路建设，但也有少数地方政府过度超前建设高速公路，大大超出当地财政承受能力。再有，一些主管部门在项目建设中既是决策者，又是管理者和建设者，项目法人治理结构不完善，加之监督制约机制不健全，极易产生权钱交易、非法谋取部门和小团体利益等问题。

第二，责任追究机制未落实到位。国家对公路项目建设管理有明确的法律法规规定，但一些地方政府及项目建设单位重公路项目建成数量和速度，轻项目管理和群众利益，对历次检查发现的问题不及时纠正、不依法追究责任，助长挤占挪用建设资金、非法转分包、违规征地和拖欠补偿款等违法违规问题发生且屡禁不止。

第三，一些地方政府为了争取立项，在可行性研究阶段高估车流量，夸大预期效益，而公路建成后车流量达不到预测值，导致公路资产利用率低下；一些地方超出本地财力可能建设公路项目，建设中资本金到位率低，不得不大幅增加银行贷款，致使建成后经营收入难以偿还贷款本息。

三、审计建议和整改情况

……

交通部和有关地方政府及各地交通主管部门对审计查出问题高度重视，认真督促整改，使多数违法违规问题得到纠正。交通部专门成立了审计整改工作小组，并下发文件要求各有关省（区、市）交通主管部门落实审计意见和建议，完善相关管理制度，建立预防和纠错的长效机制。同时，针对招投标、建设市场监管中存在的问题，修订了《公路工程施工招标投标管理办法》、《公路工程施工招标资格预审办法》、《公路建设监督管理办法》等规范，督促各有关建设单位认真落实交通部《关于在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的若干意见》，加强对征地拆迁补偿费使用的监管。 (原文完)

转载者注：原文的表格，笔者转发时有变形，请参看原文。