政府购买公共服务的制度如何设计？ 汪佳丽等 中国政府采购杂志 【转贴】

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政府购买公共服务的制度如何设计？

原创 2016-08-26 汪佳丽等 [url=]中国政府采购杂志[/url] 中国政府采购杂志

2003年，我国颁布了《政府采购法》，标志着政府采购制度在我国正式确立。《政府采购法》对于政府采购的定义是“各级各家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。从这一定义上看，政府购买公共服务，属于政府采购的范畴，但从各地政府出台的采购目录来看，却基本不包含此类服务，只列举了属于政府自身所需的服务。

随着社会经济的发展，民众公民意识的增强，时代处于转型时期，在社会福利、慈善救助、社区建设、司法援助、教育、卫生等服务提供上出现了许多问题，因此这些服务原本大多是由行政机构下属的相关事业机关或社会组织来提供，导致提供模式成本较大，效率不高，服务质量满足不了公众的实际需求。

我国政府采购制度运行十年来，法律法规体系不断完善，运行模式日趋成熟，与此同时，我国的非营利组织和非政府组织进行了大量的改革，逐渐与原有的行政主管部门脱离了实际联系，一些新兴的与政府无关的志愿团体也蓬勃发展起来，在管理制度、发展理念上有许多创新和改革，许多社会组织在转型的过程中，也扮演了公共服务提供者的角色，成为多元共治的一角。因此，政府向社会力量购买公共服务具有了必要性和可行性。

一个平台：公共资源交易中心

由于现行的政府采购制度和操作平台已相对完善和规范，因此，依托于现有的政府公共服务采购平台和操作体系，实现政府购买公共服务的规范化操作，可以极大地降低公共服务采购制度化建设的成本。2015年8月，国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，《方案》明确了公共资源交易平台的发展方向，就是形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，并实现公共资源交易全过程电子化。全国各地也在大力推进公共资源交易中心的整合，旨在打造一个透明高效、方便监督、提供专业咨询的统一交易服务平台。

因此，政府购买服务项目可以有效利用这一平台，来实现项目前期调研分析、项目组织及后期绩效评价等环节。

由于服务项目的特殊性，前期的需求调研对采购方案的形成十分重要，评审因素难以量化，个体偏好差异较大，专家很难通过书面的投标材料感知服务质量，而后期的过程监督和评估也需要大量的人力物力，因此相对于货物和工程采购而言，公共服务采购的采购流程更为复杂，而通过这一平台，政府购买服务的相关当事人，包括财政部门、采购人、采购执行机构、服务提供者、民众及其他相关监督机构都可以获取相应信息、表达需求和提供意见建议，使项目前期的需要能够与公共政策的制定情况和目标相衔接，同时也能够在合同履约过程中实行全过程跟踪评估和考核，以便保证服务质量。

1.财政部门。财政部门需要制定政府购买公共服务的办法和目录，通过民意调查及专家论证制定项目服务评估体系标准并在实践中不断完善，出台相关公共服务的涵盖行业市场分析、评审因素和考核指标体系等在内的操作指南，根据公共服务的内容特点来明确采购方式，明确具体的监督机构、监督主体和监督方法，并根据监督情况和绩效评价结果进行资金给付，保证项目开展时的公平公正环境，培育非营利机构健康发展。

  

2.采购人。根据公共政策的制定情况、目标和本单位的工作要求，制定服务采购预算；与采购执行机构一起进行前期调研，可以通过公共资源交易中心这一平台调取相关历史数据和组织需求分析，了解本单位管辖范围内的相关公共服务的实际需求、影响因素及偏好因子和相关社会组织情况，用于制定采购方案和评审方案。

3.采购代理机构。采购代理机构应作为咨询机构，与采购一起进行前期调研，对初步的采购方案和评审方案提出相关意见，组织专家进行方案论证和修改，明确采购方式和评审因素，提出采购过程中可能出现的问题及履约中可能出现的问题，针对项目进行评估体系的个性化调整并组织采购过程。

4.监督机构。针对于公共服务项目，应有专门的监督机构监督整个招标流程和合同履行过程，按照既定的评估体系向民众搜集反馈意见，听取媒体监督意见，并进行独立评估和绩效考核，包括初期评估、期中评估和货款支付前评估。

5.非营利机构及私营企业。作为提供具体公共服务的机构，在采购人进行前期调研时应提供关于本服务领域内的相关资讯和信息，在中标后按照合同提供公共服务，根据评估意见及时调整服务，保证服务质量。（见图1）

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两种实现路径 ：非营利组织及PPP

与货物和工程相比，服务有其特殊性。主要体现在服务内容描述较为困难，需求难以量化，考核指标体系较为模糊，评审因素有大量的主观性，合同监督及管理较为复杂以及监督成本较大等，同时，公共服务的本身性质上有差异，根据非竞争性和非排他性的不同组合，公共服务和公共产品分为纯公共物品、俱乐部产品和公共资源。因此，根据性质的不同，政府购买服务可以采用的路径也不同，有些公共服务可以交给私营企业来承担，尤其是俱乐部产品。然而，市场上成熟的非营利组织或非政府组织较少，且由于历史的原因，与政府部门有着千丝万缕的联系，资金来源主要依赖于政府，受相关政府部门影响较大，管理机制不科学，人员素质偏低，公信力差等问题，因此，需要根据公共服务本身的特点，包括是否可描述，市场供应状况及竞争的程度、NPO等社会组织发展状况、监督的难易、公共服务的性质（是否纯公共服务或公共产品）、对合同管理的难易程度、服务质量的衡量的难易程度、衡量监督的成本等方面来对公共服务进行划分，选择合适的采购方式，如直接委托、竞争性招标、谈判合作或发放消费券由使用者付费等。基本上可以从两个维度来考量：（见图2）

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将公共服务纳入到政府采购制度中来，就是要将政府部门从公共服务的生产者转变为购买者，由政府部门通过法定形式向社会组织购买，由社会组织生产公共服务并提供给社会公众去消费，政府部门根据社会公众的满意程度去支付服务费用。这样的模式有以下几点好处：其一，政府部门不再作为具体生产者之后，可以减少不必要的机构和人员，精简政府，减少行政成本和开支，提高行政效率；其二，公共服务由公共部门来提供，虽然从性质上来说本应如此，但是公共部门提供会产生质量不高，难以控制和约束的问题，在政府面前，民众更是弱势群体，这种提供方式难以取得民众的信任和支持，而换成公共部门采购、私人部门生产并提供时，政府就从具体提供中脱离了出来，可以更加有效的管理和监督服务质量，私人部门为了生存和利益也会尽可能提供优质的服务；其三，通过竞争性的购买方式，能够有效促进竞争，减少成本和开支，实现财政资金的有效利用，为纳税人创造更高利益；其四，通过市场化的公平竞争，能够改善社会组织发展的大环境，促进社会组织的健康发展，有利于我国多元化社会结构的形成，有利于社会稳定和和谐。因此，通过这三角模型，可以实现政府、民众和社会组织的三方共赢。（见图3）

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（1）政府部门与社会组织。在这个三角模型中，政府部门和社会组织是买方和卖方的关系，政府部门使用财政性资金购买公共服务，社会组织为了获得经济利益提供公共服务，两者之间是公平的市场契约关系，需要遵守合同约定。同时，政府在购买公共服务之前，在制定采购方案和采购预算时，可以向相关社会组织调研，社会组织也可以提供该服务领域相关的咨询服务和建议。

（2）社会组织与社会公众。在这三角模型中，社会组织与社会公众之间是服务的提供者与被服务者关系，社会组织通过参与竞争获得某一公共服务的提供权后，就成为该行政区域内某一时段该项公共服务的法定提供者，依法可以享受公共服务的民众可以获得该项公共服务。同时，民众可以监督和反映该社会组织的服务质量状况，作为政府部门考核和支付的依据。

（3）政府部门与社会公众。自有国家以来，依法纳税都是公民的法定义务，而提供公共服务和公共产品、进行社会管理也是政府部门的应有职责。因此，政府部门与社会公众之间是履行公共职责和尽公民义务的关系，也就是公共责任关系，但是如何能使政府履行的职责更好的满足公民需求、更好地将纳税人的钱科学合理的使用以及提高政府的执政支持度是需要考量的重大问题，在这一模型中，通过引入社会组织，政府由直接提供者转变为服务的购买者，大大提高了服务质量和效率，也有利于促进多元共治局面的形成。

存在的风险

在目前的社会环境下推进政府购买公共服务，有其必要性和可行性，但需要注意的是，我们社会中的社会组织发展尚不成熟，社会组织发展参差不齐，有些与原有行政机构具有隶属管理的社会组织往往会形成依赖，政府与原先下属的社会组织的合作惯性也会影响到公平竞争，如原本可以采用竞争性招标的方式却采用了直接委托，那么对于其他的社会组织来说就缺少了发展的动力；公民社会尚未完全形成，利益诉求通道不完善，如当契约主要当事人声称为弱势群体购买或提供服务时，而服务对象并不在场或组织化程度较低难以发出声音，如何才能确保弱势群体的利益不被侵占和绑架；政府对于自身的职能状况和履职理念尚不完全清晰，监督约束机制和控制工具不完善，一旦公共服务购买项目缺少监督和绩效考评机制，将难以发挥PPP模式中私营企业的效率质量优势，反而会影响到公平目标的实现，非营利组织也很难通过提供服务来完成自身的资金流转与运营，不利于社会组织的正常健康发展；由于历史原因导致的各类社会组织地位的不平等、供应商垄断等也会影响到公平公正。因此，政府购买公共服务制度要真正发挥其优越性，必须要循序渐进，通过完善公共服务采购的法律法规，尽可能清理非营利组织与政府的关系，培育非营利组织健康发展，制定科学的监督、管理、执行制度体系，利用公开透明的交易平台，合理设定购买模式与方式，设计科学有效的绩效评价体系，逐步实现竞争性的契约关系。

（本文作者系汪佳丽、曹国强、王升，其工作单位分别是浙江中医药大学后勤管理处、中国水稻研究所财务处、浙江农林大学实验室与设备管理处）

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