【探讨与争鸣】从新公共财政理论看PPP立法 陈梁 中国政府采购报 【转】

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【探讨与争鸣】从新公共财政理论看PPP立法

2017-01-13 中国政府采购报 中国政府采购报

PPP的本质是政府部门以特许经营权、收费权、经营权等向社会资本方交换（采购）社会产品，基于合同的合作和源于法律授权的共治有着本质区别。从共治理念考量PPP立法及规范问题并不适宜，应立足于纠正补偿失灵的新公共财政理论，推进PPP立法与实践

■ 陈梁

《中国政府采购报》第619期刊发了中国财政科学研究院院长刘尚希的《以共治理念推进PPP立法》（以下简称《共治》）一文。文章对当前PPP（政府与社会资本合作）实践及立法工作进行了精辟分析，提出PPP立法应以共治理念为中心的观点。在笔者看来，这个话题很有现实意义，但文中提出的共治理念值得商榷。笔者认为，应以纠正补偿失灵为基础重塑公共财政理论，从供给侧壮大市场力量，而这也是PPP的理论基础之一，可以从根源上解决当前财政理论与PPP实践脱节造成的困扰。故笔者尝试结合《共治》一文的观点及政府采购相关理论、实践对此进行探讨，供业内同仁参考。

传统财政理论与PPP实践的冲突

当前，PPP实践走在了理论之前，而且随着实践的深入，其与传统财政理论的矛盾越发凸显，集中表现为理论与实践脱节严重。如在公共服务提供主体的认识上，传统财政理论认为此类服务只能由政府来提供。而PPP实践证明，政府、政府与社会资本合作、社会资本自身均可有效提供公共服务。由此推出，传统财政理论的完善亟需跟进。

虽然理论界和实践部门对传统财政理论存在的问题正逐步形成共识，但对问题的产生根源和解决路径有不同声音，总体而言，研究还比较薄弱。当前，多数理论研究者仍以传统财政理论框架为基础开展研究，由于未触及对传统财政理论根基缺陷的反思，使得此类研究容易陷入误区。

PPP理论基础分析

《共治》一文认为，各经济学流派从对立的角度研究政府和市场的关系，是当前财政理论与PPP实践脱节的根源，应从两者合作的视角去开展研究。同时，基于参与主体的多样性和行为的复杂性、综合性，应从共治的角度做好PPP立法，并将其视为PPP的中心思想。但仔细分析，这一推理存在逻辑问题。

1. 对立统一是各经济学流派的共识。

按照马克思主义矛盾分析法，在经济活动中，我们可以将政府和市场看成矛盾的两个方面，而任何矛盾的双方始终存在着对立统一的关系，既合作又对立。纵观经济学各流派，除计划经济外，无论是政府干预派还是自由市场派，都没有否认两者的对立统一关系，且均主张根据两者的优势和劣势（失灵），通过对双方职责的适度分工，共同推进经济社会的发展。不同流派的区别仅在于分工权重不同。比如，经典自由市场派认为应限制政府的权力，将政府定位于“守夜人”的角色。但即使是这样一个定位，政府也是以市场保护者（合作者）形象出现的。而强调政府作用的政府干预派，如凯恩斯等，也没有全面否定市场的作用，同样注重双方的合作。因此，各经济流派在对政府与市场对立统一关系的认识上并没有本质区别，在研究角度和研究方法上的分歧也不大，这并非当前财政理论与PPP实践脱节问题的根源。

2.参与主体和主体扮演角色的多样性与共治不存在必然联系。

《共治》一文认为，PPP参与主体多元，并且单一主体在其中扮演的角色和行为也是多样的，因此推导出现有法律不能涵盖PPP模式，应突破部门法的思维，进行立法创新，让政府和社会资本共同治理社会。这一逻辑有待商榷。实际上，两者之间并不存在必然联系。

在多数经济活动中，参与主体都是多元的，各主体间进行分工合作也是常态，单个主体扮演多种角色同样不鲜见。在这一点上，PPP与其他经济活动没有本质区别。比如政府采购活动中的政府部门，当它作为商品的购买者时，其角色是采购方（甲方）；作为市场秩序的维护者，它是监督机构；作为公共需求产品的提供者，则是法律授权的社会管理机构。其他多数领域的参与主体与之类似，扮演的角色也是多元的。对于此类问题，一般立法可通过在法规中明确各参与主体和同一主体不同角色的职责，形成一定的制衡机制，保障各方的规范、有序运行即可，并不需要跨部门重复设立综合法规。总之，参与主体的多样性与共治之间不存在必然的因果关系。

3.基于合同的合作和源于法律授权的共治有本质区别。

从本质上讲，PPP是一种合同关系，而共治则属于法律授权关系。

当前，PPP合作双方一般是基于合同的约定，就自身的行为向对方负责，共同推进合同目标的实现。而《共治》一文所提及的将社会资本纳入共治，则会使情况发生变化社会资本不仅要承担合同义务的履行，更要直接介入社会公共管理（治理），成为管理主体，与被管理主体形成行政管理关系。政府和社会资本的关系也将从伙伴关系变为兄弟关系，社会资本就会具有类似政府的定位（权力），有反客为主之嫌。我们知道，政府部门一般具有较健全的治理能力培养和履职监督体系，其社会管理职能是法规赋予的。未经法规允许，社会管理的职能不允许被授予一般社会主体。严格来讲，基于合同的社会资本方是没有资格作为参与社会管理、治理主体的，只能就合同约定事项，向政府提供服务产品。

说到底，PPP的实质就是一份需要分期或较长时期履行的政府采购合同，乙方（社会资本或供应商）不能因为参与合同履约或服务对象的多样性、特殊性，而变成了甲方（政府）。

4.不以分治为基础的共治容易导致“混治”。

事实上，参与主体的多样性，更要求明确各方的职权、责任，只有建立各明其权、各履其职、各担其责的分工合作（分治）机制，才有可能达到共治的良好效果。两者之间，分治是因，共治是果，没有职责明晰的分治，共治只能是空中楼阁，可能导致各方职责的混淆，造成政企不分，最终形成“混治”的局面。“混治”容易导致共损或共腐两个极端，这是双方的定位和追求目标的不同决定的。我们知道，政府部门公共管理的定位决定其主要追求的目标必然是社会总效益高于单纯经济效益、社会总经济效益高于个别企业经济效益。而社会资本作为经济人，个体利益最大化才是其最核心的追求目标。因此，在权责不明的情况下，双方共同参与社会管理（治理），往往会导致两个结果：要么企业背负太多社会责任被拖垮，即共损；要么两者共谋追求小团体甚至个人的经济利益最大化，侵害社会公共利益，即共腐。

5.PPP的理论基础应为新公共财政理论。

当前，很多人对PPP理论的研究意图避开传统财政的公共产品、公共部门等经典概念，而是从学术研究角度的分歧、参与主体的多元性等进行分析，完成社会资本参与PPP的合理性解释。虽然论证得非常辛苦，但缺乏逻辑性和因果关联，也为后续实践埋下了隐患。而借助新公共财政理论，让公共产品回归到社会产品，让公共需求真正体现人民的需求，聚集政府的力量去挖掘、梳理并实现公共需求，这才是理论研究的终极目标。

根据新公共财政理论，在供给侧不存在公共产品，只有社会产品；在需求侧，才有“满足公共需求的产品”（公需产品）和“满足私人需求的产品”（私需产品）。而供给侧社会产品的提供主体可以是任何能够提供产品的主体，包括企业、自然人、PPP活动中的社会资本方等。政府相比市场主体，在市场供给的效率、效益等方面具有天然劣势，因此应从多数社会产品提供主体中退出，将自身定位为在确保供需主体能自由参与正常的市场活动前提下，对存在补偿失灵的公共需求，按照受益者付费原则，通过税（费）、消除信息不对称、限价等行政手段予以纠正的角色。在供需匹配的实现形式上，政府可通过政府采购等方式购买社会产品（货物、服务、工程）满足公共需求，最终达到社会公共需求的供需平衡和良性循环。

这一理论突破了公共产品的概念，释放了公共需求领域的市场提供主体，解释了PPP的内在逻辑，可作为PPP的理论基础之一。而以公共产品为基础的传统财政理论，恰恰是当前财政理论与PPP实践脱节的根源。由于公共产品和提供主体概念本身存在重大逻辑缺陷，导致当前的财政理论研究进入“死胡同”，也让实践陷入迷茫，是时候予以纠正了。

PPP立法及规范的路径

1. PPP的本质是政府采购。

要进一步规范PPP，首要是理解其本质。PPP有广义和狭义之分，目前较普遍的定义是：在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。其他定义大同小异。可见，PPP的本质就是政府以特许经营权、收费权、经营权等预期的财政收入，甚至财政性资金等公共资源作为补偿条件，向社会资本方交换（采购）社会产品，以满足公共需求的一种社会管理模式。因此，PPP属于广义的政府（公共）采购，即满足公共需求的采购。与一般的政府采购项目相比，虽然PPP项目内容和程序更为复杂，但其政府采购的本质不变。

2.以完善《政府采购法》为契机规范PPP发展。

在多数情况下，PPP可参考政府采购的法规和操作流程。但由于与一般政府采购项目相比，其采购金额更大、采购内容更多样、履约时间更长、采购方式更复杂，监督要求也更严更高，应重点关注以下方面。

一是约定明确，履约严格。由于PPP项目的利益补偿、合同履行方式及内容更复杂，更需要对双方的权责进行明确，所以合同文本应明确、细致，也可借鉴国外成熟做法，形成固定模板，辅以法规、制度保障双方诚信履约，并承担相应的法律责任。可以说，这一点是双方合作的基础，也是PPP项目能否成功的关键。

二是角色定位明晰，权责对等。PPP项目运行过程中，各参与主体可能存在角色冲突，需要通过一定的制度设计予以明确、修正和制衡。如服务者、执行者、管理者、监督者合为一体时，如何进行分权和平衡，或对各参与主体的角色定位进行再设计，以及引入新的参与主体等，均值得研究。这也是《政府采购法》和PPP立法完善顶层设计的核心问题。基于此，笔者认为，PPP的立法或规范，应结合《政府采购法》的修订工作一并进行，推动其与《招标投标法》合并。在制度设计上，吸纳融合与开放创新并重，突出对权责的明确和制衡。

对于以政府采购方式实施PPP项目，还需特别注意这几点：政府采购是前提。说到底，PPP项目的实施就是政府采购合同的选择、签订、履约过程，因此，要充分运用市场竞争的手段，确保PPP采购公开、公平、公正。合同履行是核心。PPP合同必须明确双方职责，既确保社会资本能得到合理补偿，更要确保其能提供合格产品以满足公共需求。同时，由于政府采购合同适用《合同法》，还要注意在《合同法》的框架下，规范双方的权责，建立纠纷的协调解决机制。全程监督是保障。由于PPP项目一般为涉及民生或其他公共服务的重大项目，可引入人大代表、媒体、社会公众、第三方评价机构等监督主体进行监督，并在合同实施过程中，建立沟通便捷、响应迅速、处理公开的全过程监督机制。

实践证明，PPP模式有助于政府更好地将力量集中到对公共需求的研究上，发现、梳理存在补偿失灵的公共需求，通过政府采购等方式购买社会产品，实施严格的合同履约监督，并按照受益者付费的原则，通过行政、税收等手段予以补偿纠正，实现供需良性平衡。PPP让政府真正做到还供给权于市场，通过需求和采购的调节发展壮大供给侧以民营经济为代表的市场经济，纠正政府与市场的错位。

（作者单位：浙江省财政厅）

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