发达市场经济体政府投资工程管理模式及其借鉴

招标投标人

一、发达市场经济体政府投资工程管理的主要模式
　　从政府投资工程组织实施方式的角度看，发达经济体政府投资工程管理体制大致上可分为以下几种主要形式：
　　1、集中管理型
　　集中管理型的主要特征是，由单一的机构专司政府投资工程组织实施与管理之职。完全的集中管理型政府投资工程管理体制是不存在的。近乎于这种形式的是香港的工务局模式。

　　香港是个高度市场化的地区，在政府投资工程上，香港采取的却是政府广泛而深入的直接介入的方式。这种巨大的反差，比较典型地反映出政府投资工程的特异性。

　　香港政府中设有规模庞大的工务局，负责几乎所有的香港政府投资工程的组织实施与管理。香港的非营利性政府工程除为低收入居民提供租屋?廉租房　和居屋?廉价房　等公营房屋工程外，都由工务局作为业主，统一负责实施全面控制和管理。工务局本身为政府序列机构，是决策机关。其下设有分工较细、专业齐全的执行机构，包括土木工程、建筑、渠务、路政、水务、拓展和机电工程署7个业务署，配备有数量庞大的专业人员，整个工务局系统约有2万名公务员，而整个特区政府公务员也只有30多万人。第二届特区政府成立后工务局和环保局等部门合并，成为环境运输及工务局，下辖建筑署、土木工程署、渠务署、机电工程署、环境保护署、路政署、拓展署、运输署和水务署9个专业署。2007年7月以后，香港特区政府机构再次重组，环境运输及工务局分拆重组成环保局、运输与房屋局和发展局。

　　香港工务局的职能是广泛的，既要担负行政职责，如按照严格的程序提出立项建议，审查可行性报告，审批设计图纸，也要担负一般业主职责，如负责招标投标，选择承包商和材料供应商，还要担负专业顾问机构的职责，如派出工程技术人员对工程质量进行监控。从立项的提出直至工程竣工验收，工务局要全程负责政府工程的实施。招投标的评标结果要经过由库务局长、工务局长、物料供应署长及律政署代表组成的投标委员会的批准。工程款的支付由库务局根据工程的进度和合约的规定，按照严格的程序统一支付。

　　由于工务局拥有庞大的专业技术队伍，香港政府工程的许多技术性工作如可行性研究、规划设计、施工管理等由各专业署直接承担，只有在人手不足、工程需要特别的知识或工期特别紧急的时候，工务局才会聘请专业顾问公司。

　　与香港情形类似的还有加拿大。加拿大联邦政府依据《公共工程和政府服务部法案》，于1996年设立了公共工程和政府服务部（Public Works.and Government.Service），负责政府投资工程的组织实施与管理，下设太平洋、魁北克、大西洋、安大略和西部5个地区办公室，共有1.4万公务员，这一数量相对于16万多人的联邦政府雇员总量，也是相当惊人的。

　　加拿大政府公共服务部运作政府投资工程，通常按以下程序进行：
　　先与使用部门协商，研究确定项目的合理性、可行性，完成对所需资金数量和来源的初步评估。然后制定工程项目计划，提出暂定预算和时间进度表。再聘请适合该工程的设计师、工程师和专业咨询师，由设计师对该项工程进行设计，工程师提出招标合同、基本文件、说明书和图纸。金额超过6万加元的工程，必须采用公开招标方式，发布招标公告。为保证充分透明和公正，招投标必须留有足够投标期。一般来说，低于25万加元的工程，投标期为2－3周；金额超过25万加元的，最短投标期为4周；大型和复杂工程的投标期至少为6周。评标一般采用最低价中标原则，招标执行者只与符合要求的最低报价承包商进行谈判。如经谈判以后，最低报价和工程预算之间仍有较大差异，则招标执行者将拒绝标书并通知所有投标者，在修改招标文件后，开始新的招标。项目建设完成后，承包商提出实质性完工的申请，咨询师依据合同文件检测是否达到合同要求。

　　2、相对集中管理型
　　美国、德国、日本的政府投资工程管理体制大体都属于此类。
　　美国的政府投资工程是按属性由住房和城市规划部、交通部、内务部拓垦局、联邦总务署等部门分别实施专业化管理。其中，联邦总务署（General.Services.Administration）为联邦政府的采购机构，在政府投资工程主要是公共建筑的建设管理上，担负较重要的职责，它负责为政府各部门提供办公场所，其工作人员多的时候高达4.5万人。

　　联邦总务署项目的立项是由总务署按照一个连续的滚动计划提出，然后报总统管理与预算办公室(Office.of Management and Budget,OMB)；总统管理与预算办公室审核同意后，提交给国会；然后由国会组织听证会，征求国会意见后决定是否批准。国会通过后提出相应的法案转交总统办公室，总统签字后法案生效。财政部根据该法案向联邦总务署拨付工程建设资金，联邦总务署随后组织设计和施工，其间使用部门要参与设计审定；工程完工时，总务署与使用部门共同验收后，移交使用部门，但维护管理仍由总务署负责。

　　在项目管理上，美国的政府投资工程一般要设工程经理，由有关专业化管理机构（如联邦总务署）指定。工程经理负责对工程的设计、施工进行管理，与使用部门进行协调，说服使用部门不提出追加预算、提高标准等方面的要求。工程经理之下设有合同官（ContractingOfficers），专司合同管理之职，负责与承包商签订合同，并监督工程的进度、质量、成本是否符合合同要求。
　　美国的政府工程招投标一般采用公开的和完全竞争性两种形式。特殊情况下，如要采用竞争性谈判和单一来源采购方式，必须向监督机关说明理由，并事先取得批准。政府工程招标原则上实行最低价格中标原则，但合同官要确认承包商的“负责任性”。未中标者如果对决标有异议，可以通过法定程序提出，只要能够证明其条件优于中标者，就可以要求重新招投标，或要求政府赔偿其因准备投标而支出的费用。

　　德国政府投资工程的建设与管理也接近于按属性实施。联邦交通建设及房屋部是联邦政府中主管政府工程的最主要机构。在公共建筑等方面，它代表联邦政府行使业主的职能，负责项目建设实施过程的管理。其它的政府部门若要进行工程建设，除了参与功能、技术等方面的决策建言外，不能介入工程投资和建设过程的管理。如国防部、卫生部等要新盖或重新装修机关办公大楼，完全由交通建设及房屋部负责建设，建成完工后移交有关部门使用。即使是国防部要进行某些军事工程建设，除纯军事用途的设施外，以民用为主的项目，如一般营房建筑，也主要由联邦交通建设及房屋部负责建设。

　　除联邦交通建设及房屋部外，其他的一些专门机构也负责某一方面政府投资工程的建设与管理，如铁路建设就是由德国铁路股份公司负责，首都由波恩搬迁到柏林，则由联邦建设有限公司负责。

　　日本政府投资工程一般由相关的主管部门负责建设与管理，其中最主要管理机构是建设省官房厅。
新加坡政府投资工程管理也属于相对集中管理型的，其基础设施类项目如公路、地铁、港口、码头等通常由交通部组织建设，污水（垃圾）处理项目则由环境部下属的环境工程署组织建设，工业区由裕廊镇管理局组织开发，军事设施是由国防部下属的国防技术组组织建设，而公共建筑通常则由国家发展部下属的公共工程局组织建设，其中公共工程局为政府投资工程相对集中的管理机构。1999年，新加坡取消了公共工程局，但又设立了新加坡公共工程建设集团?新公集团　，来担负公共工程局的有关职能。
　　3、私营化型
　　私营化型的主要特征是，将政府投资工程交由私营部门运营管理，或者政府不再投资公共工程，而由私营部门去建设管理公共工程。这种管理体制的代表是英国。

　　英国政府工程原先是由公共建筑部负责的。自撒切尔夫人于1980年代当政后，英国的政府工程便出现了逐渐减少的趋势。最先私有化公共部门包括铁路、发电站、公交等交通及基础设施部门。紧接着，英国政府又将公共住宅建设项目逐渐交给“住宅协会”，而住宅协会则是以私人项目方式来实施这类工程的。与此同时，地方政府也将其自有的设计与成本控制部门逐渐私有化。1992年，英国政府进一步提出了私人融资方式（Private Finance Initiative,PFI），其基本思路就是不仅将道路、电站等基础设施类项目交由私人机构运作，而且进一步地将医院、学校等公共建筑也交由私人融资、建设和运营，由私人机构根据要求的时间将建成的项目交还给政府。

　　一般认为，PFI是在对传统的BOT改进基础上形成的。典型的PFI项目流程如下：
　　项目确定?民营化可行性研究招标确定开发主体组建PFI公司?设计、施工、运营?转移、解散PFI公司
　　根据政府在其中的作用，整个公共工程项目实施过程可以分成三个阶段：从项目确定到开发主体的确定为第一阶段，由政府主导；组建PFI公司以及项目的设计、施工、运营为第二阶段，由政府选定的私营机构主导，政府只是监控，不干预具体操作；转移、解散PFI公司为第三阶段，由政府主导。
　　PFI与BOT的区别在于，就项目公司而言，BOT公司通常具有开发能力仅把勘探、设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托其它的专业机构，而PFI公司自身却不一定具有开发能力需要吸纳其他专业机构参与。就项目本身而言，BOT项目必须是可经营性的，而PFI则可以是非经营性的。可以看出，PFI使得政府由公共物品的生产者 转变为购买者。

　　4、混合管理型
　　混合管理型的主要特征既有集中管理型特征，又有私营化型特征；或者既有相对集中管理型特征，又有私营化型特征。

　　严格地讲，绝大多数国家和地区政府投资工程管理体制都是混合管理型的。例如日本的政府投资工程管理体制明显地属于相对集中管理型，但日本1999 年7 月通过了《PFI推进法》以立法的形式推动公共项目的“官民协作”（即PFI）。英国的公共项目也不完全是以私营化方式实施，只是先要作一个论证，适合PFI的，才必须采取PFI方式。不过，依然可以把日本归类于相对集中管理型，英国归类于私营化型，因为相对集中管理、私营化分别是日本、英国公共工程主要的实施形式。实践中符合这一特征的发达经济体并不多，法国或许是个典型的例子。

　　法国是国有经济成分比重较大的国家，其公共项目的建设大致上两种形式并举：一种是政府直接投资，采取相对集中管理的形式，另一种则是特许经营权委托经营。法国的特许经营权委托经营与英国的PFI很相似，其主要做法是：由政府招标选定一个特许经营机构，将公共项目一定时期内运营权委托给它，由它负责公共项目的资金筹集、设计、施工以及运营管理，并通过对使用者收费来收回投资，取得正常投资回报。

　　二、对我国的借鉴意义
　　在发达的市场经济体中，并不存在单一的政府投资工程管理模式。在一定程度上，甚至可以说，即便对发达的市场经济体而言，如何保证政府投资工程的效率，也是一个未解难题。这在理论上是不难说明的。在政府投资工程上，政府作为公众的代理人，将公共物品供求双方的角色一肩挑，一方面要拟合公众的效用函数，另一方面要仿效厂商生产公共物品。而在公共物品上，公众的偏好显示是很困难的，效用加总就更加困难，甚至投票机制都难以解决。至于政府作为模拟厂商，则既缺乏足够的趋利动机，又缺乏刚性的预算线。因此，在需求和供给两个方面，政府投资工程的效率都难以得到确定性的保证。尽管如此，发达经济体在政府投资工程上的实践，还是为像我国这样的转型经济体提供了一些有益的规范，值得我国借鉴和遵循。

　　（1）集中化。发达经济体在政府投资工程的管理体制上，它们既有实行集中管理制度的，也有实行相对集中管理制度的，但都排斥分散管理制度。可以说，实施集中化管理是发达经济体在政府投资工程管理上最重要的制度特征。集中化管理的好处在于，一是可以缩短政府投资工程上的委托－代理链条，从而降低道德风险发生的几率，二是便于委托人对代理人的监督，并节约监督成本。此外，还有助于消除代理人自利的动机。例如，在我国传统的“自建式”模式下，政府投资工程基本上由使用单位直接建设管理。由于使用单位是项目的直接受益人，所以，它必然有提高等级、扩大投资的利益驱动。而工程投资又源于公共财政，对使用单位来讲，等同于公共资源，投资约束力刚性不足。使用单位既有扩大对公共资源占用的动机，也有种种占用的手段，相关工程效率低下是可以预期的。实施集中化管理后，管理机构相对而言是利益中立的，以上所说的使用单位趋利动机就能得到消除。由于有以上好处，实行集中化管理，必然会提高政府投资工程的效率。

　　（2）专业化。专业化在一定程度上是依托于集中化的，但又对集中化形成有益补充。专业化管理的好处在于，一是可以使政府投资工程更好地满足公众的偏好，产生更大的社会效用；二是可有力地消除建设过程中信息不对称。建筑工程是存在着大量信息不对称的领域。一项工程的实际建设情况，如使用的是何种材料、采用的是什么工艺、工艺流程是否完备等，施工者远比业主清楚。如果缺乏足够的专业知识，即便是私人业主，有足够的利益动机，也难以对施工者实施有效的监督。政府投资工程实施专业化管理，有利于减少业主与施工者之间的信息不对称，不仅有利于保证工程的质量，也有利于工程投资的控制。

　　（3）市场化。市场化是发达经济体在政府投资管理体制上出现较晚的一种趋向，但影响却越来越大。市场化趋向一方面要求对政府提供公共物品和生产公共物品做区分，另一方面要求政府投资工程在纯公共产品和准公共产品之间做区分。根据市场化趋向的要求，提供公共物品不等于就要直接生产公共物品，政府可以利用市场机制来提供公共物品。例如，与厂商签定合约，由政府提出公共物品的要求，由厂商竞争性地生产提供；再如由竞争方式挑选厂商，授予其公共物品的经营权等。而且，政府提供的公共产品应尽可能地限于纯公共产品，准公共产品则应尽可能地由厂商以经营的方式提供。市场化趋向的好处在于，通过让市场机制的作用最大化以及政府的行动边界最小化，使得政府投资工程的效率提高。如今，这一趋向已被发达经济体广泛接受，并且效果明显。

　　对比发达经济体的实践，我国当前政府投资工程的管理体制存在两大突出问题，亟待解决。

　　第一，“自建式”仍大量存在，“代建制”在许多地方还在起步，政府投资工程管理体制距“集中化、专业化、市场化”目标差距还很大。
　　第二，“代建制”形式多样，这些不同形式的一般只是体现了“集中化、专业化、市场化”的某一两个方面，而不是有机地集合了这三者，使其在实践上还存在许多问题。目前，我国较有代表性的“代建制”形式有：①政府采购模式，即以政府采购的形式实施政府投资工程。这种模式虽具有“集中化和市场化”的形式，但由于政府采购部门一般不具备专业化工程建设管理的能力，使得该模式避免不了“自建式”下非专业化的弊端。②深圳的工务局（署）模式，即设立专业机构，负责政府投资工程的实施。这种模式具备了集中化、专业化和一定程度的市场化的形式，但这些专业机构规模一般有限，所承担政府投资工程占全部政府投资工程的比例也有限，且一般只在项目建设阶段行使职责，不参与项目建设前期工作和建设后的管理，使得专业化机构的作用受到了很大的局限。③重庆的建设管理代理模式，即通过招标选择专业化企业作为代理业主，实施政府投资工程。这种模式具有市场化和一定程度的专业化形式，但对代理业主的招标多由使用部门承担，所以，仍具有自建式下的分散化弊端。一些已实现集中招标的地方，招标机构基本上都是经济发展计划部门，如同前政府采购部门一样，不具备专业化工程建设管理的能力，同样也避免不了“自建式”下非专业化的弊端。

　　鉴于以上情况，我国应该从以下方面加快完善政府投资工程管理体制：
　　一是大力推行集中管理模式，建立专业化的政府投资工程管理机构，全面停止“自建式”建设管理行为。二是将政府采购与建立专业化机构结合起来，由专业化政府投资工程管理机构依据工程建设的实际需要，承担相关的政府采购职能，以使“集中化、专业化、市场化”三者能有机结合。三是赋予专业化机构以适当的规模和职能。专业化不能只具有形式，还需要适当的规模和管理深度，才能有效地发挥作用。因此，应该以类似于香港的“大工务局”模式为参照，规范我国政府投资工程的“代建制”实践，让专业化的政府投资工程管理机构介入到项目建设前期工作和建设后的管理中，以使专业化机构带来的效率提高最大化。

　　参考文献：
　　①吴克昌：《澳大利亚公共工程财政预算管理的基本情况及启示》，《审计理论与实践》2003年第12期。
　　②江龙、章成：《法国公共工程投资监督及其启示》，《当代财经》2000年第2期。
　　③巨强：《法国公共工程的特许经营权管理及启示》，《财会研究》2000年第11期。
　　④侯祥朝、姚兵：《公共工程建设管理的新思路－－中国特色的PFI》，《城乡建设》2002年第8期。



来源：国家发展改革委投资研究所网站  作者：陶春生