浅议我国市场经济中招标投标的作用和政府相关管理的完善

xiaoxiao

党的十六大以“三个代表”重要思想为指导，提出了全面建设小康社会的宏伟目标。十六届三中全会作出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了完善社会主义市场经济体制的任务和目标，对进一步深化改革作出了部署。《决定》在提出“完善市场体系，规范市场秩序”的改革任务时，特别指出：“废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。”招标投标，这一以竞争择优为基本属性的交易方式，将是推进上述改革任务的一个有效手段。充分认识招标投标在我国市场经济中已经和可能进一步发挥的作用，完善政府管理招标投标的环境，将促进招标投标的健康发展，推动市场经济体制改革的深入，加快全国统一的现代市场体系的建设。

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一、招标投标基本特征及其发展

　　招标投标是现代经济社会中，供需双方在进行工程、货物、服务的大宗交易时采用的一种交易方式。这种方式主要用于工程的发包承包、较大金额货物的采购销售、大量或重要服务的委托承揽。
招标投标的基本内涵，是指买方事先制定并公布交易条件，多家供方按条件进行密封竞投，于规定时间公开竞争，通过有组织的竞争、评价，择优达成交易的过程。
　　招标投标具有以下几个基本特征：1.程序的规范透明与过程的有组织性。2.信息、条件、规则的公开性。3.竞争机会的公平性和择优选定的公正性。4.竞争的激烈程度与风险的不确定性。
招标投标与直接采购、询价谈判等其它交易方式本质上的不同，就是它的基本属性：有组织的竞争、择优和公开、公平、公正。
　　招标投标的产生，可以追溯到18世纪。英国在1782年设立文具公用局，作为专门负责政府部门办公用品采购的机构。为保证采购行为合理有效和便于公众监督，开始通过公开招标进行政府部门及公用事业开支的采购活动。美国在1861年通过的一项联邦法案规定，超过一定金额的联邦政府采购，都必须使用公开招标方式进行。经过200多年社会政治体制和市场经济体制的发展，招标投标不仅作为社会公共支出和政府采购的最重要形式之一，而且在世界自由贸易和经济交往中，成了国际工程承包、货物贸易、技术引进、开放市场等方面的重要方式。
　　由于招标投标特有的基本属性和特征，使其在现代社会的经济活动中得到日益广泛的应用。从世界性的体育盛会—奥运会的承办，到世界各国大型建设项目的承发包，以及政府主要的公共支出采购，都是通过招标投标的方式进行。

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二、招标投标在我国市场经济中发挥的作用

　　由于招标投标的基本属性—竞争择优，是以充分竞争的市场经济为实现条件的，因此在我国建国后长期实行的计划经济体制下，招标投标缺乏生存发展的条件。1978年我国改革开放，为招标投标在我国的发展提供了历史机遇。1992年党的十四大确立在我国建立社会主义市场经济的目标，为招标投标在我国的发展开辟了广阔空间。在我国市场经济的建立和逐步完善中，招标投标已经并将继续在以下几个方面发挥重要作用：
　　1.打破地域、行业封锁，建立有序竞争的市场体系。由于长期计划经济体制的影响，我国经济中曾经存在着严重的“条块分割”现象，使产品不能在同等条件下公平有序地竞争。许多市场被地方保护或行业垄断所割裂，生产要素不能合理流动，竞争活力不足，优胜劣汰的市场竞争机制不能发挥作用，市场对资源的配置作用受到限制。招标投标，是打破地域封锁与行业垄断的重要手段，有助于建立统一公平、竞争有序的市场流通体系。这已经在建设项目实施、工程承发包、大宗货物及服务采购等招投标广泛应用的领域，得到了充分证明。
　　2.转变政府职能，利用市场竞争机制配置资源，管理和调控经济。长期以来，我国政府机关的投资决策，基本是以审批方式进行。政府在一些资源的分配或经济调控中，也多是通过行政手段实施。利用招标投标的公平竞争机制，可以充分发挥市场对资源的配置作用，引导生产要素的流动方向，并使政府的决策科学合理。政府通过招标投标等市场手段调配资源，自身则可以从纷繁的行政审批事务中得以解脱，实现职能的转变。从1994年开始，我国对部分商品的出口配额进行有偿招标，克服了人为分配产生的种种弊端。近年来，国家对债券发行的承销、国家科研和新技术课题承担、竞争型建设项目法人的选定等，都已采用招标投标的市场竞争机制，进行市场资源合理配置，保证了决策的科学合理。
　　3.监督管理国家投资的支出使用，提高资金使用效益和降低风险，建立监督制约机制。我国建立的公有制为主体的社会主义市场经济，国有投资的监管和资金使用监督是一个十分重要的课题。把招标投标作为监管国家投资使用的手段之一，既可通过公正透明的程序操作，监督资金使用过程。并可通过竞争择优，提高资金的使用效益，降低采购风险。1998年以来，政府有关部门对国债资金的建设项目，制定了招标投标专项规定，实施中收到了显著效果。根据有关统计资料，我国专职招标机构历年完成的大批代理招标项目，平均节约资金达到10%左右，产生的经济效益明显。
　　4.促进国际贸易，扩大对外开放，促进我国与世界经济的融合。招标投标是国际间货物采购、工程劳务承包的重要方式，已经被世界各国广泛应用。近几年来，我国每年通过国际招标采购进口的机电产品都达50-100亿美元，去年达到111.2亿美元。我国每年数百亿美元的对外工程承包、劳务合作及设计咨询合同，其中相当部分是通过参与投标取得的。上世纪90年代以来，我国利用国际金融组织贷款规模不断加大。高峰时期曾达每年数十亿美元。按照世界银行及亚洲开发银行的规定，其贷款项目的采购都是通过招标方式进行的。在我国进入世界贸易组织和经济全球化的今天，通过国际招标采购和参与国际投标，吸收了国外产品、资金进入中国，推动了中国产品及劳务进入国际市场，促进了我国经济与世界经济贸易体系的融合。
　　5.引导企业参与竞争，转变经营机制，提高竞争力。企业改革是我国经济改革的重要内容。招标投标的广泛推行，将引导企业面向市场，参与竞争，转变经营机制。企业通过参与投标竞争，将发现贸易机会，打开产品销路，了解市场信息，明确自己的优势劣势，锻炼提高竞争实力。另外，企业通过招标，采购生产所需的机器设备、材料，可以大大节约投资和生产成本，提高企业效益。随着企业改革的深入和市场体系的完善，越来越多的企业将把招标投标作为参与市场竞争和管理内部采购的重要手段。
　　6.实施政府采购制度，节约公共开支。政府采购的公共支出，在世界各国都是一个巨大的市场。各国的政府采购，对内可影响国内市场需求景气，对外可影响国际贸易关系。因而，对这样一个举足轻重的市场，世界各国已经形成了一套较为成熟的采购制度。我国每年政府采购公共支出金额可达10000亿元。我国的《政府采购法》已自2003年1月1日起实施，招标投标则是政府采购中最主要的采购方式，并将充分体现政府采购制度的公平、公正、透明要求。

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三、完善对招投标的管理环境，促进招标投标的发展

　　由于招标投标具有的竞争择优属性，使其被政府用来作为配置市场资源的手段；由于招标投标成交方式的规范性与有组织性，使其成为市场经济体制中，建立有序竞争的市场体系的重要内容；由于招标投标运作过程的公开、公平、公正及操作透明性，使其在政府采购、监督公共投资支出中被普遍采用。随着招标投标在我国市场经济中的作用不断加大，许多政府部门一方面尝试把招投标作为规范市场秩序，履行监督管理职能的一种手段；另一方面也加大了对招标投标这一日益普遍的市场经济行为的管理力度。
　　1998年以来，我国为了应对亚洲金融危机的影响，保持国民经济持续稳定快速增长，采取了适度扩张的积极财政政策，6年累计增发8000亿元国债，用于基础设施建设、企业技术改造和拉动国内社会需求。连续几年大规模国债资金的投入和一大批国债建设项目的开工，使得加强对建设项目招标投标的管理迫在眉睫。2000年1月1日，《中华人民共和国招标投标法》正式实施。《招标投标法》的实施，推动了招标投标在我国的发展，也奠定了政府部门依法管理招标投标的基础。经过4年的实践，政府对招标投标的管理已经形成了基本体系。同时，现行管理体系及方式显露出的不足，也将制约招投标在市场经济中作用的发挥，阻碍招投标的健康发展。
　　1．政府目前对招标投标管理的状况
　　2000年《招标投标法》实施后，国务院对招标投标的监督管理进行了职责分工。国务院有关部门和各地方依据职责分工，陆续发布了一系列管理招标投标的政策法规，形成了目前政府管理招标投标的基本体系。
　　我国政府部门目前对招标投标的管理，从工作方式和内容上基本可以分为四个方面：一是法规建设，主要是以《招标投标法》为基础，在本部门职责内或本地区范围内制定规章及政策文件；二是资质管理，对在本行业或地区从事招标的代理机构和招标人、参与投标的供应商进行资格审核认定；三是备案许可，对有关招标进行中的事项文档，要求当事人备案，并作备案核准；四是执法监督，参与过程监督，解决投诉质疑，查处违法违规行为。
　　对《招标投标法》规定的依法必须招标的建设项目，从建设项目进程的不同阶段，还可把对项目招标投标的管理概括为三段式管理：一是前期管理，主要是在立项审批中核准有关招标事项（招标范围、规模、方式等）；二是过程管理，主要是各行业管理部门对招标中的事项（公告、标书、专家、评标报告等）进行备案、核准、监督；三是后期管理，主要是在对项目的稽查、审计中检查确认招标投标的程序及结果。
　　2．当前招标投标管理工作显露的问题
　　通过以上不同方式和内容的工作，政府对招标投标的管理促进了《招标投标法》的贯彻实施，推动了招标投标的发展，规范了招投标市场的秩序。但是，随着我国改革开放的进一步深入和扩大，目前实行的各种管理方式和内容，已经显露出不适应政府职能转变、进一步深化改革、促进发展、建立完善的市场经济体制新形势的要求。主要表现在：
　　（1）政出多门，法律法规及政策环境不统一。由于《招标投标法》的许多条款较原则，操作性不强，使得各地方或行业主管部门纷纷制定本地区和行业的配套法规。加上招标投标的执法及监督职能又分散于国务院的多个行政管理部门，使得各部门也纷纷制定自身职能内的招投标管理规章。近几年出台的此类法规多达几十个，有从项目角度出发，涉及基本建设、技术改造、政府采购、产品进口；有从行业角度出发，涉及水利、交通、信息产业、建筑施工、设计监理、科学研究等；还有的从行政区划角度出发，为各地区专用的配套法规。各法规内容不仅与《招标投标法》内容大量重复，而且多有表述不一致，甚至引发歧义或矛盾，造成混乱。
　　（2）通过对招标人自行招标、代理机构代理招标、供应商参与投标等有关资格的核准，对招投标市场的准入设置多重不合理障碍，客观上不利于招投标市场的培育发展。个别地方以对招标投标管理的名义，实行新的地方保护、行业封锁及垄断。例如，代理机构已取得多个招标代理从业资质后，如果持国家授予的行业甲级资质，跨地域到某地方开展代理业务，还须再经当地主管部门备案批准，备案部门包括省、地、县几级，备案内容除与原申请资质时提交国家主管部门的内容一样外，又须按地方要求额外增加。一些部门要求代理机构大量重复报送已备案资料。备案核准时特别要求本地区或本行业的业绩。一些地区或行业以要求特殊为由，仅将投标商、代理机构的选择限定在不合理范围内，人为地限制竞争，达到地方保护和行业封锁的目的。
　　（3）招标过程中备案环节多，且多数须经核准，实为审批式备案。由此造成整个招标程序加长，项目的操作运转环境不顺畅，效率降低，政府和企业的管理成本大大增加。由于许多招标项目交叉属于不同招标类型，涉及多个主管部门，则要按不同的管理规章，履行多套备案核准程序。如政府采购的国际招标，须向财政部门（政府采购主管）和外经贸部门（国际招标主管）备案。若是技改项目的土建工程，通过国际招标进口该工程中的设备（如空调机组），则要同时履行技术改造项目、土建工程和国际招标三种管理程序，按不同要求向三个管理部门备案报批。假定一个管理程序有5个环节，对此类项目将变成15个环节，对工作量、效率、成本的影响都成倍增加。由此造成的对市场环境的负面影响，更不可低估。
　　3．完善对招标投标管理的思考建议
　　政府部门对招标投标形成的管理环境，直接关系到招标投标在市场经济中作用的发挥，影响统一市场体系的建设和市场经济体制的完善。改进和完善政府对招标投标的管理环境，最根本的，就是要按照党的十六届三中全会《决定》中关于转变政府经济管理职能的要求：“切实把政府经济管理职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”在管理中突出服务，在服务中实现管理，创造良好顺畅的发展环境，应该成为完善招标投标管理的主旨。笔者的几点思考建议是：
　　（1）建立统一、权威的法规政策环境。全面清理有关招标投标管理的各类法规和政策文件，彻底废除与《招标投标法》相违背的，含有部门利益、地方保护、行业封锁内容的法规文件。启动《招标投标法》的修改完善机制，增强操作性，减少下位法规可能相悖的空间。确立权威的《招标投标法》的配套法规和补充立法机制，保证对招标投标管理的法律基础坚实，促进招标投标发展的环境稳定。
　　（2）形成协调顺畅、高效便捷的政府管理程序。减少备案环节中的核准审批，实行真正意义的自动生效备案。对交叉项目，建立政府部门间的协调机制，减少重复性工作和矛盾的要求。尤其应减少招标过程中的审批干预，加强检查及投诉质疑的受理及处理机制。特别应考虑以建立面向社会的实用型电子信息网络为手段，实现管理程序的高效便捷。
　　（3）实现管理与服务的有机结合，在服务中管理。在招标投标市场环境基础建设上，由于集中投入大、信息占有少、权威不足，正是市场失灵、政府应该作为的领域。如建立权威的评标专家系统；积累招标投标信息，形成网络服务能力；组织指导招投标从业人员的培训等。一方面可以为招标投标的市场主体提供服务，促进了发展。另一方面，通过对评标专家、从业人员、过程信息的掌握，保证了招标投标管理措施的落实。
　　（4）充分利用市场化手段，实现管理机制创新。按照十六届三中全会《决定》的要求：“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。”在对招标投标市场的管理中，大力培育独立公正、规范运作的招标代理机构，发挥专业招标机构的示范作用。在具体管理职能的履行上，应利用行业自律机构，发挥其延伸管理和服务作用。在管理职能延伸委托、网络等服务能力建设实施中，都应注意采用市场化手段运作，建立适应市场经济体制的管理新机制。