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转：六大难题困扰中国招投标

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发表于 2009-4-11 10:34:57 |只看该作者 |倒序浏览

条块分割多头管理：监督管理体制混乱

四川省招标局“建立科学有效的招投标监督管理体系”课题组（下简称“四川招投标课题组”）的研究报告认为，当前招投标活动，省、市、县的项目，按行政隶属分别由各省、市、县的行业行政主管部门组织、管理、监督，而各地、各行业行政主管部门彼此没有联系，各行其是，没有一个统一的、有权威的、强有力的、比较“超脱”的管理监督机构，对各类招投标活动，诸如建设工程招投标、政府采购招投标、药品采购招投标、国有资产处置招投标等，难以做到有效监督管理。

学者康晓光认为，当公权缺乏有效的监督和管理之际，利用公权寻租的腐败现象就“理所当然”地运应而生了。

事实上，从近年来已经揭露出来的经济领域的大案要案来看，相当一部分的案件是与招投标有关。“工程上马、干部下马”的现象对于老百姓来说，已经是见怪不怪了。

据《中国纪检监察报》报道，２００１年，监察部和建设部对２８个省（区、市）建筑市场的执法监察结果显示：受检项目中有１．７万个项目存在违法违规行为，腐败问题十分严重，涉及金额高达７０００多亿元。

同体监督：亲娘哪舍得对自己的孩子动真格

按现行的职责分工，对于招投标过程中出现的违法活动的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。也就是说，工业、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责。

“四川招投标课题组”认为，这实际上是一种同体监督的体制。

邓波（四川省招投标监督管理委员会办公室主任）：行业主管部门同下属企业、有形市场和具体的招标管理机构之间有着千丝万缕的联系，难于实施有效监督。在目前的投资体制和管理体制条件下，各有关部门对本行业的招投标活动进行管理，又对具体招投标活动实施监督，有的甚至还是招投标活动的具体实施人，没有形成制衡机制，既是“运动员”又是“裁判员”，这种体制孕育了各种招投标腐败。

据了解，《招标投标法》明确规定，项目法人、行政主管部门、评标委员会都应彼此独立。

刘志才（“四川招投标课题组”成员）：：然而，目前不少地方，评标委员会由在行政隶属关系下的专家组成，不少人是“几块牌子的同一上级部门的领导”，最终谁中标还是领导说了算。如四川省的郑道访案，他既是原交通厅副厅长（招投标活动的管理者，监督人），还兼任工程建设公司的董事长（发标人），同时头上还顶着“评标委员会主任”的桂冠（评标专家负责人），几种职务集于一身，谁中标、谁不中标就是他说了算。

由于同样的问题，成都双流国际机场项目在招标中也曾存在多处违反招标投标法的现象。据四川招投标课题组的报告，在该项目招标中，评标委员会与招标领导小组基本上是一班人，上级行政主管部门和指挥部的人员占绝大多数，而专家不足１／３，上级行政主管部门要审批投标单位，招标过程中要参与评标和定标，决标后要审批中标单位。这种典型的上级行政主管部门既当“运动员”又当“裁判员”的行为，显然不符合《招标投标法》的有关规定。

邓波：这种政企不分，集管理、服务、代理于一身的情况在许多地方普遍存在。目前各地开办的有形建筑市场即建设工程项目交易中心，不少由当地建设部门组建和领导，有的建委招标办主任兼市场办主任，与市场是一套人马，两块牌子，实质上变成了建设部门的派出机构。

虚假招标、明招暗定：主管者自定规则

在招标中，为了内定中标者，有的公开弄虚作假、随意更改招标书和打时间差。成都双流国际机场一些项目的招投标就是一个典型的例子。

成都双流机场是国家重点建设项目，主管部门为了使一家公司中标，自定规则，甚至多次修改规则，开标日期竟被推迟了３５天，最终使该企业以高出其他投标者４００万至６００万元的报价中标，国家白白多花了数百万元。为了防止业主在投标截止后至开标前出现违规行为，《招标投标法》专门规定：开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行。

除了故意拖延开标日期外，有的项目招标委员会还会故意缩短投标人编制标书的时间。

刘志才：为了给投标人足够的编制投标文件的时间，《招标投标法》还规定：自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于２０日。而某机场航站楼、航管楼工程规定的招标时间只有１０天，飞行区场道工程招标只

保护主义盛行：非亲非故难公平竞标

《招标投标法》在实施中，遇到的一大阻力来自地方保护主义。某省对外省投标企业收取的管理费是本地企业的１６倍。某省明确规定：只有省内企业满足不了招标要求时，才允许省外企业参加投标。某市文件规定：只有在当地注册的企业才有资格投标，而该市近两年已停止办理外地企业注册登记手续。

刘志才：一些地区或部门为确保本地、本系统建筑企业中标，还采取歧视性资质审查、限制信息发布地点和范围、制定不公平的评标标准和方法等措施，排斥外地或外系统的投标人。例如，缩短投标时间，让省外投标者来不及编制投标文件；设小标段，使外省投标者感到不值得；通过各个环节的审批加以限制；评标加入多项省内外不同的评分标准；有的不惜在招投标之外与外地投标人私下签订强制性条款，要求投标人在中标之后要把其中多少标额分包给本地企业，甚至要求外地投标人与本地低资质或无资质的企业组成联合体，联合投标，如果投标人不同意或不愿意，就想办法让其不能中标等等。

在保护主义“保护”下，损失的只能是国家财产，收益则是那些胆大妄为的贪官们。

据四川省招投标课题组的报告，中部某省建设部门抽查的６９３个项目中，不合格的竟占５６％；东部一个省份人大常委会派出检查组，对全省贯彻实施建筑法及相关的招标投标和工程质量法律法规的情况进行了检查，发现有违法违规、腐败行为竟有５０００多项；东部某市一个违规招投标项目就查处了包括建设局、土管局、质监站等部门３０名“实权”人物收受贿赂案件。

从业人员素质制约评标“公正”

评标是招标工作中最关键的环节，招投标办法得以在全球市场化经济中成为一种基本规则，首要的前提是建立起一个公正公平、科学先进、可操作性强的评标办法的可能性。

而我国的评标办法因为评标人员素质低，没有一只优秀的招投标职业化队伍，制约了评标的“公正性”。

据了解，目前评标不规范的表现主要有：评标专家库按行业、按地区而不是按专业建立，专家面太窄，人数太少，相互容易“勾兑”串通，腐败的机率高；评标委员会没有依法“独立”，不少地方只选那些听招呼的人当评委，以便暗中控制；评标、定标办法不是在投标截止前确定，而是在投标书送达后确定，且缺乏操作性强的评标、定标细则，导致评标、定标缺乏客观标准，随意性大，感情因素、行政色彩浓；评标人员素质低，不能公正评标、科学评标。

２００４年，四川省４名评标专家因为在一个项目评标中违规操作，致使对投标文件已作废标处理的四家投标公司继续违规评审，并其中两家投标公司推荐为第二、第三名中标候选人，造成恶劣影响，最终被四川省纪委、监察厅查处，取消其评标专家资格。

近两年，四川省加强了评标专家库的建设与评标专家的行为规范，到目前为止，至少有２０名评标专家因为在评标活动中违反评标纪律和职业道德、不履行评标专家职责、无故不参加评标活动、甚至是违法评标而被取消资格。

规避公开招标：招标部门花样百出

据四川省招投标课题组的报告，规避公开招标主要有四种方式：

一是把项目化整为零。例如，四川省企业国债技改项目，按要求必须公开招标，实际上公开招标的比例不足２０％，大多数企业把项目和资金化整为零，规避公开招标。

二是把应当公开招标的项目，千方百计找各种理由将其变为邀标。例如，某市的大部分项目都采用邀请招标，邀标率达９０％以上。

三是在信息发布上做文章，要么限制信息发布范围，要么不公开发布信息，规避公开招标。

四是一些业主单位为了私利，不肯把自己应当招投标的项目进行公开招投标，而是交给自己所属的单位完成，名曰“肥水不落外人田”，既不顾质量，也不讲效率、效益，甚至把这些项目变成了“唐僧肉”，内部瓜分。

中国迫切需要建立科学有效的招投标监督管理体系

邓波：中国已成为WTO的正式成员，外国的商品、服务、技术、投资进入中国的数量将逐渐增多，外商参与中国招投标活动将逐渐增多。例如：西气东送，从新疆塔里木盆地向上海的输气管道工程，就是向世界公开招标，外国的公司就要到中国来进行投标；西电东输，有些设备采购也要向世界招标，外国的公司就会来中国投标等等。同样，国外的工程项目，中国的公司要去投标；国外的设备采购、原材料采购，中国的公司也要去投标等等。这就要求中国的招投标制度和监督管理体系要与国际接轨。而同时，以上所说招投标中的６大问题，在全国都带有普遍性，正困扰着我国招投标业的发展，建立一套科学有效的招投标监督管理体系非常迫切。

四川招投标课题组提出，尽快建立一只优秀的招投标职业化队伍，培育在我国还属于新兴的招投标业。

刘志才：首先，对招标执业者实行任职资格制度，持证上岗。目前，我国很多行业逐步跟国际接轨，已推行了任职资格制度，效果很好。而招标中介机构肩负着特殊的经济使命，不仅要求执业者具有较高的专业水平和丰富的工作经验，而且要求具备较高的思想境界和优良的工作作风。因此，在这个行业推行任职资格制度、实行准入非常必要。其次，实行招标执业禁入制度。既然有准入，就有禁入。凡在招投标工作中违纪违规、以权谋私、泄漏标底、里应外合者，不仅要取消招投标中介机构的资质和执业者的准入资格，而且还要对情节严重者移交执纪执法机关严肃处理