应合理限制采购人参与评委事务【转贴＋点评】

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应合理限制采购人参与评委事务（上）



【转载者注：本文的作者赵昌文是笔者一直十分赞赏的年轻政府采购问题地方专家。他对现实的问题和解决措施也进行了认真的思考。但是，笔者以为，他的意见是存在问题的。众所周知，《招标投标法》的条款是明确了招标人的定标权的；本文也指出了对于政府采购而言，“采购项目评定结果应由采购人接受并认定”，也就是承认采购人的定标权。所以，无论怎样解释，都不能对于采购人被排除在评标委员会之外的做法，给出一个合理的解释。那样，法律上的冲突和实践中的矛盾会更大。



此外，本文的作者是从限制采购人参加招标活动的的程序上进行分析的；笔者以为应该从责权利的角度分析，保证权利；制约权力。这一点，也是不很相同的。



如何认识和解决问题，还需要大家深入研究探讨。笔者也希望作者能够和大家一起作此研究和讨论。文中的色彩是本人加描的，仅供参考。Gzztitc】

         


来源：中国政府采购网 作者：赵昌文 2009-04-27


在招标采购活动中,对于评委构成的规定，法律是有明确要求的。招标投标与政府采购的规定，基本内容相同，即招标人和采购人都能派一名代表参与评委会工作。但随着招标采购工作的深入开展，招标人和采购人评委在规范评审方面出现了一些问题，使得采购人评委的必要性和合理性受到质疑，促成了评委构成制度方面的尝试性改革。如有些招标管理机构规定，全部使用国有资金或国有资金占控股或主导地位的项目，招标人一般不得委派代表参加评标活动。对照招标投标管理部门的规定，政府采购也完全能够限制采购人评委的参与，因为政府采购的范围是使用财政性资金得项目，全部是国有资产，而且政府采购领域内，由于采购权利的超强扩张，出现了许多采购人直接干扰政府采购事务的现象，采购人评委开标现场参与评标活动更是影响政府采购公平性的突出症结之一。那么接下来可以探讨的问题是，政府采购排斥了采购人评委参与以后，如何弥合实际操作与法律规定相矛盾问题，如何缓解采购人的不信任情绪，采购人被剥夺招标定标主动性是否具有合理性，对采购合同项目履约方面存在的种种问题以及供应商利益保障机制如何建立，政府采购工作如何借鉴招标投标管理机构此方面的经验，等等，只有逐一解决了这些问题，拒绝采购人参与评委的机制建设才能实现。本文将对此进行一些重点的探讨。


采购人评委在评标过程中给政府采购带来的体制困惑。政府采购法对非招标方式的竞争性谈判和询价采购评委的构成作出明确规定,即谈判小组与询价小组中有采购人代表参与,对单一来源谈判是否要组成评委会未做规定，法律对招标方式采购项目的评委构成未做规定。而财政部18号令对此做了概括性的补充，第四十五条规定，评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数应当为五人以上单数，与招标投标法有关评委会构成规定相同，。这些规定都要求采购人参与政府采购评委工作。但是从实践层面看，采购人评委对于政府采购评标质量的提高却起到了正反两方面作用而反面影响甚至远远超过了正面效果。正面作用表现在采购人评委对于操作的采购项目比较熟悉，对于初次接触该项目的其他评委尽快熟悉核心技术要求作用明显，对于一些有歧义内容或规定不明确的地方，能够及时做出解释，提高采购效率，同时也便于对评委会的工作进行隐性功能的监督，促使评委会能够公平合理做出评判。而与此相对应的负面效应也充分展示出来，主要表现在，采购人评委参与评标，利用自己得天独厚的条件陈述倾向性的观点，误导评委做出错误的结论，满足采购人评委的要求,而有些项目，采购人是偕同单位领导来参与开标现场的，领导美其名曰不参与不干涉内政，但是却能通过采购人评委展现自己的观点，采购人评委成为领导手中的棋子和傀儡，一旦其他评委忤逆了领导的意见，领导就会赤膊上阵，直接主导评标进程。采购人评委专业性不强是业内公开的秘密，从评委的构成看，有的是部门负责人，有的是财务人员，有的是领导的心腹，有的是文职人员，却要参与专业性很强的评委会工作，确实也是勉为其难，有时根本不知道如何评标，看不懂投标书内容，只能敷衍了事，甚至抄袭其他评委意见，对于重大的采购项目打分时只是凭感觉行事，取中间价，不知道投标供应商之间的优劣好坏，有时几分钟就填写好了百分制的打分表，交差了事，浪费宝贵的评委指标不说，评委专业性被供应商置疑，直接影响到政府采购评委“集体选择”中标候选人的质量。


采购人不参与评委是可行的。法律法规虽然对采购人评委得构成提出了要求，各级集中采购机构应当不要违背，但是这种体制在操作层面上出现的问题又不能熟视无睹，而且法规其实也控制了采购人评委的权利，预判了采购人评委可能放任的权利，如18号令规定，采购人不得以专家身份参与本部门或者本单位采购项目的评标，限制了起专家评委身份，目的是减少其对政府采购评标过程的发言权。从这样的逻辑思维展开，与其让专业性不强、对政府采购评标程序不甚了解的采购人参与评委，不如让采购人权利前置，在采购方案设置和评分办法、对供应商具体要求等方面多做文章，从而破解体制运行上的困惑。政府采购项目由采购人提出采购需求，由集中采购机构依法进行操作，发布采购公告，发布标准性的招标文件，由符合要求的投标供应商参与投标，再由财政部门依法设立的评委集体选择，全程接受监管部门与社会各界人士的监督，应该说政府采购操作体制是完善的，而限制采购人评委的参与，把宝贵的名额让给经过严格筛选的专家学者进行，效果会更好，不影响政府采购项目的实现，而且只会更加规范和可控，因此政府采购效仿招标投标操作实践，限制采购人评委参与政府采购集体选择供应商的行为是可行的。


采购人抗辩行为对政府采购秩序的冲击。一旦取消了采购人参与评标工作，必将在一定时间内遭到采购人的强烈抗辩，必将以违背法律规定、以对评委评标的公正性表示怀疑、以分散腐败变成集中腐败理论推导等理由作为冠冕堂皇抗辩手段，甚至发展到不参与集中采购机构要求的开标评标现场对评委与供应商的咨询和疑问进行答疑、解释，致使政府采购评定活动遭受影响。其目的是明显的，就是集中采购机构剥夺了法律规定的参与权以后，自己的利益似乎得不到有效保障，自己也许能够左右评标结果的线路被切断了。假如是善意的出于对自己知情权方面的诉求，解释起来几乎没有困难，而一旦是隐藏着私有意识的话，那无论如何的解释也是无效的。采购机构可以遇见的操作难题主要有，采购结果不能得到采购单位的积极应对，消极怠工现象将会以五花八门的形式不断出现，对供应商的利益影响必将有损采购机构的信誉，而评委的公正与超脱的性质也会受到质疑，政府采购机构的压力与采购秩序的挑战将是空前的。合同履行时出现的问题采购人可以以没有参与为借口，任意表达不负责任的话语，消极对待合同的签订与履行，项目履行的最终结果假如是正常的，功劳似乎也与采购机构无关，而一旦出现了一丝一毫能够得到修补的其实也是履行中难以避免的问题时，一切罪状都是采购机构的。我们分析，虽然采购机构有可能遇到上述的种种困难与挑战，但是也不是荆棘遍布，寸步难行，只要能够采取合理的步骤，理清工作思路，寻找合适的控制措施，在监管部门的支持下，就没有迈不过去的坎，只要没有私心杂念，一切为了政府采购事业的发展，为政府采购改革进行有利的探索。在探索政府采购操作机制更加完善的过程中，即使出现了一些波折，甚至错误，社会是能够理解的，最终形成的完善的操作模式，在相关制度的保证下，实践证明是行之有效的，采购人迟早是能够理解的。打破了一个惯例以后，在形成另一个更完备的惯例以前，短暂的骚乱与成本付出，风险的承受，以及观念的冲击与更替是必然的，要有一个不断完善与适应的过程，对此采购机构要有必要的信心与勇气。（上）

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应合理限制采购人参与评委事务（下）



限制采购人参与评标的体制建设



采购项目评定结果应由采购人接受并认定。采购人不参与评标，不是说采购人对于自己的采购项目就放手不管，听之任之，这样的理解是完全错误的。其实限制采购人参与决定中标供应商的机制，是为了保证政府采购的公正性，保持纯粹的评委会第三人角色，因为采购人在项目方案起草阶段难免会与供应商有过接触，而且对公共资金使用效益的关注程度与自觉性不足是客观存在的，那么为了避嫌，为了保持政府采购的形式公正，真正让采购机构履行平台职能，严格评委规程，就很必要了。采购机构选择采购人不参与评委以后，采购人的权利没有降低反而更加突出了，在采购方案的制定以及一些原则性要求方面，就必须更加仔细与慎重，因为其重要性不亚于一锤定音。评委会的评标报告最终要由采购人按程序决定，财政部18号令规定，采购代理机构应当在评标结束后五个工作日内将评标报告送采购人，采购人应当在收到评标报告五个工作日内，按照评标报告中推荐的中标候选人顺序确定中标供应商，也可以事先授权评标委员会直接确定中标供应商。这种距离感很适合这项规定。假如采购人评委参与评标，再由评委会制作评标报告报采购人，似嫌“犹屋下架屋，床上施床耳”，而且由采购人确定中标供应商是其权利的直接体现，有利于政府采购合同的履行。


解决现场解答与现场评标的矛盾。现场评标过程将会出现许多意想不到的问题，对于有些问题必须要由采购人出面做出解释，而限制采购人作为评委的参与权以后，就面临着采购人是否愿意参与现场解答的问题。要解决好采购人代表出席开标会议而不参与评标现场的体制问题，这就要靠制度规定以及现场的监督管理了。监管部门要积极支持集中采购机构在评委组成方面的积极性探索，为这项改革提供制度保障，可以出台这方面的制度，对采购人极其领导参与政府采购活动的权利和义务做出具体规定，并且在开标现场要监督执行。我们要重申，采购人不参与评委不代表被剥夺了和项目采购相关的其他权利，也不是说采购人就可以不履行应尽的义务，这是两个概念。如开标前夕应参与评委的随机抽取和监督，假如是语音通知的可以现场进行监督，对于评委信息需要保密的规定也要严格履行，对投标供应商的数量也就没有关心的必要，要尽保密义务和避嫌的考虑，在采购机构通知开标以后，要在规定的时间内到达开标现场，参与开标仪式，聆听开标报价，提出对采购项目的整体性看法和要求，原则上不得超越采购方案的要求。开标仪式结束以后，要邀请采购人代表和领导人在另外地点就座，主动与评标室相分离，不得离场，要随时接受评委会的咨询并做出评价，在此其间，有条件的采购机构可以邀请采购人代表通过网络视频、监控设备对评标过程进行观摩和监视，使其始终保持着与政府采购活动相联系状态，但是采购人不得泄露评标现场信息，也不得就评标现场活动进行不切实际的评价，当然有问题可以向监管部门提出，反映渠道是畅通的。采购人要尊重评委的劳动，尊重客观事实，不得发泄情绪恶语中伤，可以授权评委现场定标，也可以在规定的时间内由自己做出定标决定，但要符合政府采购的相关程序。政府采购项目只有在采购当事人的通力合作下，彼此尊重，在合法程序下进行操作，才能得出各方都能满意的结果。


验收与付款权的部分收回，控制采购人消极行为的措施。从政府采购整体性考虑，由于集中采购目录内项目必须要由集中采购机构代理，法律对此的规定是强硬的。今年4月10日国务院办公厅《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发〔2009〕35号）文件再一次强调，集中采购机构要严格按照政府采购法规定组织采购活动，规范集中采购操作行为，增强集中采购目录执行的严肃性、科学性和有效性，属于集中采购目录项目要委托集中采购机构实施，不得了将采购单位委托的集中采购项目再委托给社会代理机构组织事实采购，进一步突出了集中采购机构的地位。虽然此前政府采购领域出现了一些市场化操作的倾向，但这不是主流，那么对于集中采购机构来说，就要把履行好政府采购职能作为自己的重要职能，在不干涉采购人合理权利情况下，有必要对采购人的消极行为进行预判，把各财政预算单位的采购行为当作是自己的事物来抓，在没有实质性违背法律规定的前提下，在提升政府采购操作质量范围内的所有的改革措施理应得到社会的支持。目前政府采购的验收与付款权还在采购人手中，对于政府采购公平与效益提出了挑战，供应商的合法利益往往在公正选出供应商以后而得不到保证。特别是在限制采购人评委参与评标措施以后，有些采购人会感觉到权利的旁落，会借机做出一些事情来，假如采购机构在验收和付款环节上再放任自流的话，将会出现许多问题，因此采购机构一定要参与到验收与付款的决定体制中去。我们认为，从政府采购大局着眼，从政府采购法以及国务院对于集中采购的重视程度看，从政府采购项目全部是使用财政性资金分析，从集中采购机构执行集中采购目录内项目的法定地位看，取消采购人的付款与验收权，保持政府采购整体利益与权责的统一，是有理论依据的。


可以适当考虑项目监理队伍与政府采购监管相衔接的技术性措施。目前集中采购机构的职能定位主要还是集中在操作层面，还包含了一些政策功能，而从政府采购大局考虑，这些职能是远远不够的，集中采购机构完全应该再拓展包括政策性功能在内的其他职能，集中采购机构应该要具有独立性，不能始终生存在“阴影”与从属状态，责权利要相对称。如部分地替代采购预算单位的资金支出权利，通过政府采购平台规范预算单位涉及到应政府采购的资金支出行为，把许多零散在采购人手中属于不见阳光的具有寻阻潜能的权利收归到依法成立的集中采购机构手中，由集中采购机构通过操作平台，集中规范效益的支出这类权利，并按照政府采购的程序进行，接受政府采购法定部门的有效监督，使得利益的决定权人与使用人相分离，提升政府采购视野，这些工作在未来的政府采购机构建设方面能否被纳入体制性改革计划呢？目前不得而知，要扩大政府采购机构职能，首先是人力物力的缺乏，“巧妇难为无米之炊”，但限于机构编制与职能定位，机构建设似乎短缺了一条腿，在改革评委构成制度方面，同样缺乏人力物力，因此，可能在一些制度的安排上必须要借助于社会机构力量，如对于政府采购项目全部由采购机构参与监督，与众多的集中采购项目相比，集中采购机构的力量对比是单薄的，那么与社会上的项目监理队伍的联姻也许是比较理想的设想，当然这种联姻应该是有选择性的，如同协议供货、定点采购一样，可以利用集中采购的方式进行择优选用，对于被选定者有资格参与到政府采购项目的监理工作中去，从而延伸政府采购机构的监督触角，有效地配合集中采购机构和监管部门实施政府采购相关改革方案，提高政府采购监督采购的专业性水平，利用好政府采购的“外脑”直接为提高政府采购质量服务。（下）


http://www.ccgp.gov.cn/llsj/sjts/870874.shtml