制度创新 电子招标采购需走中国路径

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访国际关系学院公共市场与政府采购研究所 呂汉阳博士
　　
      初识呂汉阳，着实让我们的记者吃惊不小！儒雅、谦训却不失阳光的一个大男孩儿，很难想到80后的他能与助理研究员、博士；中国计算机协会会员；政府采购进口产品论证法律专家等等诸多头衔联系在一起……
　　在政府采购圈子里，吕汉阳博士虽然年纪不大但名气不小，作为国际关系学院公共市场与政府采购研究所助理研究员、博士，他长期研究政府采购理论与实务，包括WTO《政府采购协议》、政府采购电子化建设等；参与过财政部、国家发改委、商务部、中央国家机关政府采购中心等中央部委及地方政府采购研究课题；曾发表论文二十余篇；多次为政府采购机构和企业作政府采购讲座，并多次在国际论坛发表演讲。

　　在多年的探索与研究中，呂汉阳博士对电子招标有着一套自己独到的见解与理念。他认为：中国电子招标采购的探索始终要以创新为引领和推动，这也是电子招标采购发展的中国路径。近日，中国采购与招标网记者有幸与呂汉阳博士面对面，听呂博士细解电子化招标采购。独特视角：电子招标与政府采购电子化的界定
　　电子招标与政府采购电子化是同一事物（公共采购电子化）的两个不同角度和组成部分。——吕汉阳
　　一直以来，国内业界对于电子招标和电子采购的界定比较模糊，对于如何界定两者概念，呂汉阳博士认为简单地界定并不难，若要深入的理解和分析还需追根溯源。
　　据吕博士介绍，在上个世纪80年代初期，我国在引入世界银行援助型贷款进行基础设施建设的过程中，发现世界银行广为应用的一种交易的方式叫做招标。这种方式产生的效果非常好，能够有效降低成本、提高效率、杜绝腐败。因此在调研的基础上，国家决定借鉴和引入招标机制。在发改委的指导下，80年代中后期，除了世界银行的项目外，全国的基础设施建设项目也开始引进招标机制。到了90年代，随着招标投标方式的广为应用，之前出台的有关规章已经难以为正如火如荼进行的招标投标工作提供足够的法律依据和监督标准。在此背景下，1999年1月1日《招标投标法》应势而生。2003年，财政部颁布了《政府采购法》。但在第四条明确政府采购工程招投标得适用《招标投标法》。吕汉阳博士指出：“上述两大法规的产生，使得中国特色的公共采购市场有了比较完整的法律监管体系。”

　　呂汉阳博士认为：在欧美国家，指导和监管招标的法规叫做《政府采购法》《Government  Procurement Law》或《公共采购法》《Public  Procurement  Law》。这里的采购用的是Procurement，而非简单意义上的Buy或Purchase，意在说明公共采购并非一般的购买，它需要一个法律程序。
在我国，招标投标法适用范围涉及政府、国企、民企从事的所有招标活动。其倡导的是社会公开、公正、公平的竞争原则。而政府采购法倡导的是政府规范性原则，约束的是政府财政支出的行为。二者是同一事物（公共采购）的两个角度。
　　从规模上看，09年官方公布的全国政府采购（货物和服务）的规模是7000亿人民币，约占当年GDP的2%。目前国际公认的公共采购规模应为GDP的15-20%，而我们如果把09年发改委管辖范围内的国家投资额加上财政部的政府采购额，其规模大概占当年GDP的十几个百分点。很显然，这与国际公认的公共采购占国民生产总值的比重是比较接近的。这从另一个侧面说明了政府采购和招标是同一事物的两个部分。
　　在此背景下，实际上电子招标和政府采购电子化的概念，指的都是同一事物不同组成部分电子化的概念。“为了后面的统一，二者可以统称为电子招标采购。”呂汉阳博士笑着说。

　　调研视野：中国电子招标采购的发展状况
　　我们基本上是和西方发达国家同时起步，在信息技术层面的应用以及硬件上我们并不落后，有差异的是理念和观念。——吕汉阳博士
　　作为潜心研究中国电子招标采购体系建设的专业人士，毕业于上海交大计算机专业，又就读于国际关系学院公共采购专业的吕汉阳博士无疑具有非常综合的专业优势。而针对国内电子招标采购领域开展的大量调研工作，则使其研究掌握了大量来自电子招标采购实践一线的情况。

　　（一）推进主体的多元化　电子招标在我国当前发展的状况，呈现出应用范围广泛、推进主体多元、技术创新活跃的态势。关于推动主体的多元化，吕汉阳博士认为可以从不同角度分为几个层面。第一，主体是政府还是社会企业。第二，是财政部门还是发改委相关部门。在财政部的政府采购体系下，已经有些单位和部门在做。政府采购管理处和管理办公室，更多的是管理决策。政府采购中心建设的电子招标采购平台更趋向于电子交易平台，发改委系统体系下也是一样。不同的是财政部门的建设主要由政府主导，委托给软件公司来做，而电子招标系统，基本上以企业自发为主。

　　（二）先进地区的发展特色
　　据吕汉阳博士介绍，从地域看，电子采购招标发展较快的地区集中于东部、广东、河南等地。同时，北京市、河北邯郸、山东济宁以及吉林长春市在电子招标采购探索方面也具有自己的特色。
　　广东省是电子招标采购探索最早发展最快的地区。2003年珠海市政府采购中心推出全国第一家政府采购电子化的平台，开创了我国电子招标采购的先河。而深圳市的全流程电子招标采购系统，涵盖了招标采购各个环节，同时具有关键词搜索和自动定位功能，这一功能极大便利了专家评标，提高了专家检索和查找的效率。据了解，目前广东省正在构建的电子招标采购大平台，提出了融合的理念，将各部委主管的招标及采购项目集成到一个统一的电子招标采购平台上，极大地方便了投标人供应商。
　　上海市电子招标采购体系建设的理念是政府搭台并监管，企业市场行为为主导，这一理念是非常先进的。呂汉阳博士形象地把上海市电子招标采购平台建设比作高速公路建设。按照这一理念，政府在电子招标采购平台的流程中不同位置设立出入口关卡和监控系统，分辨是否招标采购各个主体是否违规，一旦违规，则后续流程无法进行。在整个电子招标采购平台运行过程中，政府管理部门超脱于招标行为之外，就如高速公路各节点中间设立的监控摄像头，发挥的是监管控制的作用，而招标行为本身则是一种市场化行为，在不违规前提下可以按照市场规律自行开展。这种建设理念也是呂汉阳博士非常推崇的。他认为国际上衡量市场经济地位的标准之一，就是市场经济环境。上海的电子招标采购平台建设理念，隐含了优化市场经济环境的思路。这不仅为我国的电子招标采购体系建设探索了新的道路，更为促进中国提高自身市场经济地位起到推动作用。
　　河南省作为一个内陆大省，其电子招标采购体系的建设则具有“起点高、全方位、国内一流、与国际接轨“的特色。吕汉阳博士曾专门考察过河南的电子招标采购体系建设。他认为所谓起点高，指的是河南省电子招标采购体系的建设一开始走的就是全省大平台的路子，从根本上杜绝了各地平台不统一、难整合的问题。同时，各地市在统一的平台下建立地区分站，每天晚上进行数据汇总，保障了数据资源整合管理，避免了资源不共享的问题。由于河南省是全国唯一一个不设立政府采购中心的地区，因此其所有的政府采购项目都和招标项目一样委托招标代理机构实施。而基于此模式设立的电子招标采购系统，则包括了所有政府采购和招标项目，招标人、招标代理机构、投标人、专家全面参与其中。这就是河南省独具特色的全方位概念。在与国际接轨方面，河南省的电子招标采购平台设置的数据标准参照了国际的电子采购标准，为以后加入GPA做了打下了坚实的基础。

　　（三）发展中的问题和建言
　　一个新生事物的发展，不可能是一帆风顺的，它总是在不断创新中完善自我，电子招标同样如此。对于目前电子招标存在的立法缺失、推动力不足、标准化等问题，吕汉阳博士表示了认同：
　　关于立法问题，吕博士认为：从我国法制建设发展历史来看，招标采购领域的法制建设速度是最快的，是有创新和突破历史的。目前电子招标采购所依据的主要是招标法、采购法、合同法、签名法等。虽然目前没有专门的电子招标采购管理办法，但国务院法制办的电子招标征求意见稿中已经对有关问题有了部分明确，相信未来电子招标采购法规的建设速度将进一步加快。
　　关于推动力不足的问题，吕博士建言：在国外，凡是电子招标采购比较发达的国家，都是首相和总统亲自挂帅推动的。希望我们国家能够明确一个高层领导挂帅，并成立更高层次的工作协调领导小组，协调各部委加快推动。
关于标准化问题，吕博士认为我们应该借鉴国际上的经验，尽快出台一个电子化招标采购的标准。欧盟推行电子化公共采购的经验表明，标准先行，是确保电子招标采购有序、健康发展的基础。

　　创新观点：电子招标采购与制度创新同行
  
　　对买卖双方交易行为的透明化是建立诚信体系的关键保障。诚信的基础是透明化，透明化能够保障买卖双方相互监督。
　　中国电子招标采购的探索应该伴随着招标采购制度的研究和创新。
　　——吕汉阳博士

　　诚信之我见
　　在社会主义市场经济浪潮中，诚信体系是各个行业发展中最为重要的一个关键所在。在采购招标领域，诚信体系显得尤为重要。诚信问题的解决有两个关键：第一是诚信指标体系建立和推行，第二是透明的监督体系建立。
　　对于诚信指标体系的建立和推行，目前国内还没有单位和机构在系统地开展这方面的建设工作，主要原因一是缺乏政府的领导和推动，二是要探索一套适合中国的诚信指标体系需要花费较长的时间和相当的人力物力投入，三是诚信监管体系建设刚刚起步，对诚信指标体系的建设需求尚不太强烈。因此目前除了一些市场化机构和行业协会开展了初步探索外，还没有取得太大的进展。但是从目前中国电子化招标采购发展的速度看，尽快组织专门的机构开展有关诚信指标体系的建设规划，是十分必要的。
　　对于建立透明的诚信监督体系，吕汉阳博士认为：目前国内诚信体系建设比较成功的领域，是电子商务领域。这一领域不仅在立法方面纳入了诚信理念，同时也利用了市场化机制，对电子商务市场的买卖主体双方的诚信表现都能够实施监控监督。这其中的重要经验是：对买卖双方交易行为的透明化是建立诚信体系的关键保障。诚信的基础是透明化，透明化能够保障买卖双方相互监督。交易行为中的每一个主体，都受到来自外界的监控。而外来的这种评价可能对未来的交易产生影响。
　　而在电子招标采购体系建设中，监督的对象已经不只是业主方和投标方（供应商），还包括招标代理机构和评标专家这些中间方。因此其诚信监督体系面临的情况会更为复杂。但是根本的一点，仍然是各个主体行为的透明化。因此在采购与招标领域中，诚信建设的关键在于，如何体现对业主方和采购方（政府采购部门）的监管和透明化，其本质问题就是反腐。而这就需要更为高层的政府监管部门加强引导和介入。

　　制度创新的契机
　　谈及中国电子招标采购处于哪个发展阶段时，呂汉阳博士毫不犹豫地说：初期，或者可以说是萌芽时期。电子招标采购于2000年以后起步，2005年后才快速发展。虽然我们基本上是和西方发达国家同时起步，在信息技术上面的应用以及硬件上并不落后，但与建设比较发达的国家相比，我们可能差在一些理念和制度上。
　　“我认为电子采购招标要飞速发展的一个前提就是电子招标采购的业务流程规范化。”吕汉阳博士向我们介绍说：如果没有一个规范的法律制度体系和规范的业务流程，就会把电子信息化建设带上一个更加混乱的路径。如果业务本身在全国各地都是不规范不统一的业务流程，那么各地急于电子化建设导致的结果就是大家各自的平台数据无法交换，最后只能形成信息孤岛。这与我们建设电子采购招标的初衷是相违背的，这种信息孤岛反而恰恰成为各个地区的障碍和壁垒，不利于国家建立统一的电子招标大市场。
　　技术只是一种手段，要想真正的解决问题，需要制度的创新。从这个角度看，电子招标采购体系的建设，恰恰为中国的招标采购制度创新提供了一个契机。吕汉阳博士坚信：中国电子招标采购的探索应该伴随着招标采购制度的研究和创新，这正是电子招标采购发展的中国路径。（文/徐宁 任平）

whj20091009

学习中，规范招标采购是社会发展之福