厂家授权书：是保障还是枷锁【转贴】

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厂家授权书：是保障还是枷锁
   作者:徐丽红  来源:中国政府采购报
        编者按：厂家或代理商可以控制整个采购活动，要让谁中标就让谁中标？采购人可以左右采购结果，说不签合同就可以不签合同？近日，《中国政府采购报》收到一篇来稿，对招标文件要求提供厂家授权书作为投标必备条件提出质疑，本报记者就此展开调研。
“必须提供生产厂家针对本项目的授权书（作为投标人的资格要求）”，这是在招标文件中经常可以看到的条款，有时候它也会表述为“必须提供生产厂家针对此项目的投标授权书和厂家针对此项目的质量及售后服务承诺书”。近日，本报编辑部收到一篇题为《厂家授权书有何用》的投稿，文章认为这种在实际操作中非常普遍的做法，实际上是一些不良厂商或代理商控制市场、操纵投标的手段之一。记者就此采访了采购一线的人员，发现探讨这个问题颇具现实意义。
质疑之声普遍存在
江苏省省级行政机关政府采购中心主任尹存月早在多年前就对这种问题进行过研究，他表示，在我国政府采购制度实施伊始，招标文件中就有要求参与投标的供应商提供厂家授权书的条款。他颇有感触地说：“我们经常遇到1个项目就来三四家供应商的情况，而且这些供应商都是同一个品牌的代理商。这些代理商的报价通常都在1个价格波段内，非常有默契，这导致最终的价格可能比市场价格要高。”一位受访者表示，尽管发现了其中的问题，但这种做法在法律上找不到漏洞，所以只能眼睁睁地看着，还要按照法律的程序确定其中1家为中标供应商。
对此，上海市政府采购中心的秦志龙也有同感。秦志龙多年前曾发表文章对该问题进行过阐述。既然大家不约而同地关注到了这个问题，那在实际工作中又是如何应对这一问题的呢？
拓宽要求起到一定作用
目前，上海市在招标文件中对厂家授权书的描述为：如果投标人按照合同提供的主要货物不是投标人自己制造的部分，投标人应提供制造厂家的正式授权证明，或者提供合法获得该货物及售后服务支持的有效证明。据了解，“或者”之后的那段描述是后来增加的，之前仅有前半段的描述。秦志龙介绍说，授权书的作用就是厂家对于某一代理商参与政府采购提供货物及后续服务的信誉和能力的承诺，也就是保证了产品的出处合法、服务承诺具有履行能力。而这些认定与厂家在授予品牌代理或分销资格时是一致的，对于这些资质上海市政府采购中心也视同正式授权。“这样改了之后确实收到了一定的成效，参与项目的供应商数量有了一定程度上的增加。”秦志龙说。
同时，上海市在产品需求较为单一的项目中还提出了更为严格的要求：需原厂家亲自投标或其指定的唯一供应商参与。但这一做法在产品需求品目较为繁多的综合类项目中没有实行。秦志龙表示，这是因为考虑到一些特殊产品的生产厂家非常有限，如果门槛太高，将直接导致项目因参与供应商数量不足而废标。
江苏省省级行政机关政府采购中心也适度拓宽了对厂家授权书的要求，即对于取得厂家代理权，特别是获得金牌代理商称号的代理商的资质也认可。尹存月表示，这种做法打破了厂家授权的唯一性，但也仅仅是相对地拓宽了供应商资质，与政府采购大市场的概念还相去甚远。
对于尹存月的观点，广东省政府采购中心相关负责人表示赞同。该负责人表示，在财政部颁布第１８号部长令之后，广东省财政厅在2006下发了《关于印发<广东省省级政府采购协议供货办法>的通知》，其中第8条规定，参加投标的供应商应当具备《政府采购法》第22条规定的条件，并且是投标产品的生产制造厂商。制造厂商不能直接参加投标的，可由其委托一家代理商作为其全权代理参加投标。该位负责人介绍，广东省的电子反拍可以邀请不同品牌商参与，以增加品牌之间的有效竞争。但这种做法也遇到过非授权供应商中标后，生产厂家不供货的情况，也就是说提供厂家授权书这一要求的实际问题还是没有得到根本解决。
保留还是废除 各执一词
为什么不采取更直接的方法即取消授权呢？在这个问题上，受访者的意见出现了明显的分歧，一些人建议保留，而另一些人则明确主张废除。
某政府采购甲级代理机构的负责人就建议保留。他认为，政府采购过程实际上是以书面对书面的形式进行的。采购人的需求以书面的招标文件形式发出，供应商的承诺以投标文件的形式予以响应，同时，评审委员会以供应商的投标文件作为评审依据来确定中标供应商。这种方式在社会信誉体系还不健全的当下本身就存在着风险，而采用厂家授权的方式，至少增加了厂家的担保，降低了采购风险。
广东省政府采购中心上述负责人也建立保留。他表示，对供应商资质提出授权要求并非是政府采购的首创，而是在实施政府采购之初从国外学来的。他认为，目前，这种方式在国内招投标项目及世行、亚行项目中都在执行，效果非常好，这说明这种方式本身是可行的，但由于政府采购中存在着指定品牌等行为，削弱了品牌间的有效竞争，使得这种方式产生了负面的效果。尹存月也表示，作为一种销售模式，政府采购很难去改变它，等到社会诚信体系健全后，厂家授权制也就自然而然地会退出历史舞台。
国内某IT品牌的销售总监也建议保留。他表示，企业在选择授权供应商时，一定是综合考虑了该供应商的资质、服务、信誉等多方面原因而做出的选择，这势必可以降低政府采购中各方的风险。如果是一家非授权供应商中标，一方面会增加采购人的风险，另一方面也增加了生产厂家的风险。所以，在出现非授权供应商中标时，厂家出于降低风险的考虑会不予供货。
尽管有人对废除授权制有疑虑，但在实际工作中有些省份已经取消了授权制，青海省就是一个典型。
青海省政府采购中心主任史生?越樯埽?为了解决采购中出现的提高价格、控制价格和围标的问题，青海省以办公设备采购作为突破口，取消了招标文件中要求提供厂家授权书的条款，到2008年，这一范围已经扩展到了除保密项目和公安、司法等特殊领域的特殊产品采购外的其他全部货物采购中。同时，通过验收环节对产品交货质量、后续服务的把关，可以使采购工作顺畅进行。据史生德介绍，这种做法运行到目前确实起到了实效，采购的有效竞争大大增加，采购资金的使用效率明显提高。
同时，江浙某地在采购目中取消了提供厂家授权书的要求，除非采购人提出明确要求。该地政府采购负责人表示，政府采购监管部门的这项改革承受了多方压力，能取得这样的进展实属不易。
增加有效竞争是最终目标
其实，尽管各地的做法各有不同，大家的观点也有分歧，但是，关于在政府采购中增加生产厂家之间的有效竞争的目的是一致的。
广东省政府采购中心上述负责人表示，只有生产厂家之间的竞争才是有效的竞争，同一厂家的不同代理商之间的竞争是无效竞争，这已是业内共识。现在需要解决的是，如何以法律法规的形式完善这项工作。
财政部在《关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》中提到，同一品牌同一型号产品只能由一家供应商参加，如果有多家代理商参加同一品牌同一型号投标的，应当作为一家供应商计算。但对于同一品牌不同型号之间是否可以竞争的问题没有明确。各地只能是依据自身的理解进行操作，由于理解不同，导致操作环节的做法各有不同。一位受访者表示，像电脑采购这样的项目，换一个鼠标或键盘都被厂家界定为不同型号，拿这种不同型号的产品参与投标的不同供应商如果被认定为两家，那就没有任何竞争性可言了。
同时，上文提及的某IT品牌的销售总监强调了政府采购全流程的有效竞争的问题。他认为，厂家授权书仅仅是政府采购全流程中的一个环节，要防止政府采购中的倾向性问题和违背竞争原则的行为，还需要从采购的整个流程来进行把关，而不仅仅是招标采购环节。
   【短评】供应商要敢于质疑
◎ 文心
前段时间，福建省屏南县财政局的一则招聘启事成为“眼球事件”。县财政局下属收费票据管理所公开招聘工作人员的要求被定为“获得国外学士学位，国际会计专业，大学英语四级，屏南户籍，女，年龄25周岁以下”，该招聘被网友质疑有量身定做之嫌。10月26日，该县县委宣传部发布通报称，已对县财政局局长、县人事局局长进行停职检查。
这则“眼球事件”，因为有一个公开招聘的程序和被网友质疑的过程，得以有了一个尘埃落定的结局。这不禁让人联想到政府采购——公开，是政府采购制度的原则之一，同时，政府采购制度为供应商安排了质疑、投诉等救济途径，但是为什么在厂家授权的问题上，一直很难有所突破呢？
对于公开原则的坚持，由于一般涉及程序问题，因此坚持得比较好。但是公开的信息如果被漠视，公开的意义又在哪里呢？多年前，一位省级政府采购中心主任曾拿着某汽车招标项目的招标文件向多家供应商征求意见，几乎所有供应商都指出，采购文件中的需求指标是为某个品牌量身定做的。这位主任很吃惊：“为什么你们不对招标文件提出质疑呢？”供应商回答：“这么做有意义吗？”这实际上是用弃权的消极行为对政府采购的制度设计进行了否定。
再看有关厂家授权的问题，关键还是在于采购人的需求带有倾向性。正因为指定了品牌，才使得授权的问题异常突出。而问题的根本恰恰不在于授权本身。更让人担心的是供应商的集体沉默。供应商是最了解自己所从事的行业的人。假如他们能拿出网友们敢于质疑的精神，对指定品牌、采购需求的倾向性等违法违规行为提出质疑，监督采购，让制度设计中的每一个机制都发挥作用，这项制度的设计初衷才能被更好地体现。