集采回归行政 构建整体执行机构【转贴】

hetan719

激活政府采购职能 破解“小马大车”困局
2011年5月11日  来源： 政府采购信息报   作者：王军


以集采回归行政为关键着力点，充分激活政府采购职能（上）

　　 编者按　政府采购制度建设无疑取得了巨大成绩。但政府采购要深入发展，却被各种不时飞来的“黑锅”、不时曝光的“天价采购”以及日益上升的质疑投诉率所困扰。这些令人困惑的现象，与政府采购制度设计有无关联？政府采购应该如何摆脱这些困局，谋求更大发展？政府采购法律专家王军律师从政府采购职能的角度提出了自己的思考。本报今刊发此文，供业内人士参考，并欢迎读者参与讨论，提出自己的看法。读者可以来电话（010-88587148转210）或者发电邮（bjblg@caigou2003.com标题请注明“政府采购职能探讨”）参与讨论。

　　“小马大车”之惑

　　随着市场经济改革的不断深化，我国政府采购制度在过去十几年当中，经历了从无到有的创立阶段，实现了从零星到规模化的迅速发展。2011年是“十二五”开局之年，“调整经济结构、转变增长方式”成为我国新时期经济建设重大命题。伴随经济增长由粗放型向集约型、由外延增长向内涵增长的转变，政府采购事业也将迎来又一重大的发展机遇。政府采购事业方兴未艾。
　　但是，在取得长足发展的同时，应该看到政府采购内在制度建设仍面临许多富有挑战性的课题。这些深层次的课题有很多外在的表现，突出的有如下几方面：其一，政府采购持续“背黑锅”，如着名的“现代沃尔公司诉财政部行政不作为案”，财政部就大有背黑锅的可能 ；还有江苏、合肥、江西等地，都发生过工程招投标指定采购进口品牌，结果舆论却指责政府采购不买国货。其二，政府采购价格高、“天价采购”的指责不绝于耳，类似事件频频被网民“围观”、被媒体“曝光”。其三，质疑投诉呈高发态势，各级各地都开始把“风险防控”作为重要工作来抓，投入大量人力物力。其四，个别地方出现“集中采购市场化、私有化”的倾向，使政府采购面临发展方向上的困惑。
　　对这些问题，中央财大财政学院院长马海涛教授，用“小马拉大车”形象地指出了问题的所在（详细内容参见《政府采购信息报》2011年2月18日二版），即政府采购目前的职能太“小”，而社会期待政府采购做的事情太多，结果“小马”拉不动“大车”，就成了被指责的对象。
　　笔者以为，“小马拉大车”固然是问题之所在，但政府采购之所以成为 “小马”，根本的问题是对政府采购职能认识不到位，机构职能配置不当，没有发挥出政府采购应有的职能。而要激活政府采购的潜能，使其与“大车”相配，就应重新认识政府采购的应有职能，并对相关机构的职能进行重新配置。对此，在2011年4月13日《政府采购信息报》第二版发表的《王军：政府采购权力需要合理配置》一文中，笔者已有初步的论述。本文将深入讨论政府采购职能和机构权力配置的问题。

　　多重困局待破解

　　面对蓬勃发展的政府采购需求，政府采购事业却面临多重制度困局。这些困局不但制约着政府采购职能的充分发挥，而且严重威胁政府采购事业的健康发展。制度建设方面的不足，不但使政府采购从整体上呈现出代理机构林立的景象，而且很容易引发“利益勾连”、“天价采购”等监管失灵的难堪。因此有必要重视所出现的问题，并找出相应的解决方案。概括起来，政府采购所面临的制度困局主要有：
　　1. “代理制”分割、扭曲了政府采购的职能。《政府采购法》中“采购人”和“代理机构”的规定，将整个政府采购割裂为两个环节，并借用“委托-代理”的民事制度来界定采购人和代理机构的关系。并将代理机构的职责描述为“在（采购人）委托的范围内办理政府采购事宜”。这样一来，政府采购不但被分割成“委托”和“代理”两个环节，实施采购的机构在职能上也就界定为纯粹的“代理”职能。这与《政府采购法》赋予政府采购的其他广泛职能难以协调（下文将详细讨论）。
　　2. 采购评审的“外包化”出让了政府采购的最终“决定权”。现行的社会专家评审制度，实际上是把政府采购事项的最终“决定权”出让给社会、个人。采购执行机构的职能被稀释为政府采购流程的“组织者”。上述两项机制使政府采购的执行流程被“外包”给“代理机构”和社会、个人。这两者是政府采购难以公正公平开展、导致质疑投诉事件频繁发生的首要原因。
　　3. 集采机构的“事业单位制”弱化了集采职能，导致集采机构本身职能定位、管理和业务开展上的混乱。集采机构无疑是承担政府采购职能的核心机构，但“事业单位制”在制度本身上的含混不清，更加导致集采机构设置上的混乱局面。目前，各地对集采机构的设置和隶属关系上就有十多种模式，严重影响集采职能的发挥。
　　4. 代理机构设置的混乱，导致政府采购“碎片化”。代理机构设置上，不但设立大量私营“社会代理机构”，而且各级政府（包括区县级政府）也纷纷设置隶属关系各不相同的集采机构，致使采购机构间各自为政，政府采购不断被“碎片化”，难以形成资源共享的、有力的执行机构。
　　5. “市场化导向”彻底消解了政府采购职能。近年来出现的“市场化导向”，不但鼓励私营采购机构的大量发展，鼓励各采购机构之间的市场化竞争，而且有撤销事业制集采机构、完全实行私营代理的倾向。其结果是各采购机构之间惟采购人马首是瞻，在竞争中沦为各种“利益勾连”的媒介，严重损害政府采购本应承担的职能。
　　6. “分散化”的代理机构造成了千军万马争抢“唐僧肉”的局面，导致监管难以有效实施。在众多私营代理机构和各级集采机构相互竞争承揽业务的局面下，政府采购成了“唐僧肉”，使政府采购本应遵循的“公开、公平、公正”原则，在各路神仙争抢的“神通”下，难以得到体现。面对各种各样的代理机构，监管也难以发挥效力。这是导致质疑投诉事件不断攀升的又一重要因素。
　　面对以上困局，笔者认为只有建立全国整体性政府采购“执行机构”来统一执行、实施政府采购业务，才能结束上述乱局、充分激活政府采购应有的多重职能。所谓全国整体性政府采购“执行机构”，是与现行的“代理机构”相区别、行使政府采购执行与实施业务的行政机构。该执行机构应在全国范围内形成统一的隶属和业务管理关系。在具体论述全国整体性政府采购“执行机构”的具体设置方案之前，有必要全面澄清政府采购的职能。

　　行政职能不宜委托代理

　　政府采购承担的是行政职能。以上笼罩政府采购的多重困局当中，对政府采购职能的不当认识和扭曲，是造成各种乱象的根源。因而，正确认识、界定政府采购职能的性质，是破解多重困局的关键。笔者认为，政府采购承担的职能是行政职能。由行政机构实施政府采购活动，才能正确发挥政府采购的行政职能。现论证如下：
　　采购是市场经济运行中必不可少的一个交易行为。但是必须认识到政府采购与民事采购有本质的区别，那就是政府采购的“公益性”从根本上有别于民事采购的“私益性”。正是这个差别区分了政府行为和民事行为的根本不同。政府并不是作为一个普通消费者在市场上进行采购活动，而是为了公共利益从事的采购活动。政府采购是满足公益目的的公共采购活动。这种公共性表现在以下五个方面：
　　一是政府采购的资金来源具有公共性。政府采购的资金来源于公共财政，即“取之于民”。这就决定了政府在采购中所“消费”（支出）的资金并不是政府自身所“拥有”的资金，而只是基于法定职责来“支配”这些资金。因此，政府不能像民商事消费者那样随意按照自己的喜好来“消费”这些资金，因为这些资金本身并不“来源”于政府。
　　二是政府采购的主体具有公共性，即政府采购在本质上是由谋求公共利益的政府所进行的活动，而不是其他任何私人性或商业性组织的活动。即使是通过“代理”实施的具体采购活动，其活动本身也是政府活动的延伸，政府要对代理行为的结果承担责任。
　　三是政府采购的方式必须满足“公开、公平、公正”的“三公”原则。正是基于政府采购的公共性，政府采购的行为方式才需要满足三公原则。政府采购的所有立法和制度，都是基于“公开、公平、公正”要求而建立的，是三公原则的具体展开。因此，政府采购行为具有高度的法定性，政府采购行为必须依法进行。
　　四是政府采购活动需要接受公共审查和监督。任何公共权力最终都需要具体落实到部门和具体的人来履行，这就为部门的或个人的“以权谋私”提供了可能性，因而审查和监督成为必不可少的制度。同时，审查和监督的必要性也反过来证明事务本身的公共性。
　　五是政府采购的目的具有公共性。政府为了教育、国防、公共基础设施、公共健康和安全等公共需求提供公共产品而进行的采购，采购的目的是为了满足公共利益的需求。这和普通民事采购的私益目的或商业目的有根本的不同。

　　委托代理割裂并扭曲行政职能

　　从以上分析来看，政府采购本身是行政活动。实施政府采购行为的机构，应当承担执行政府采购法、实施政府采购活动、实现政府采购立法目的的行政职能。但是，在委托代理制下，整个政府采购活动被分割为“需求”和“采购”两个环节，其中采购人在很大程度上决定了采购的“需求”，而实施采购行为的代理人则只能在“委托的范围内”行使代理职能来满足采购人的需求。这样分割的结果，就造成了以采购人为主导的政府采购制度。
　　这样的划分看似很合理，但必须注意到这里的“采购人”已经演变为政府的各个具体部门，而不是完整的政府本身。这就使各个部门以自己的“部门利益”为主导，而难以顾及政府整体的公共职能。实践中的“豪华采购”、“天价采购”或者设置不合理技术需求而变相指定品牌的现象，都与“部门利益”和“以采购人为主导的政府采购制度”有密切的关系。
　　“委托-代理”的关系，则把具体实施采购活动的职能从行政职能中剔除，使其职能被扭曲为民事性的“代理”、甚至是含混的“操作”职能。这是与现代政府运作的内在规律相违背的。
　　一方面，行政职能的有效发挥，与最终的实施、操作是密不可分的。所谓“行政”本身的含义，就是承担法律所赋予的职责、运用有效资源和手段来实现立法目的的整个过程。其职能要通过一系列的实施、执行或“操作”行为来具体落实。国家领导人强调的“关键在于落实”，正体现了对行政职能的总体要求。行政职能正是负责 “落实”立法目的的关键之所在。而落实最终要体现在具体的执行、实施和操作上。在抽离了具体执行、实施和操作活动之后，，很难想象行政职能还剩什么实质内容，也很难想象这样的行政职能如何得以落实。
　　比如说，公安部门承担着维护治安秩序的行政职能，如果把巡逻、取证、拘捕、预审、看押等等具体执行、实施等“操作”职能从其承担的行政职能中“抽离”，其维护治安秩序的行政职能就难以实现。在政府采购的执行、实施和“操作”环节，比如采购需求的制定、谈判、评审等等环节，都与政府采购职能的落实有密切的关系，都实际影响着三公原则能否实现。因而，政府采购的执行、实施和“操作”，这是行政职能的一部分。将这些职能界定为“代理”，实质上扭曲了其原本的行政性职能，其恶果就是采购人部门利益膨胀、政府采购的整体职能削弱。
　　另一方面，基于公共职能（权）的活动，其执行、实施和“操作”不适宜民事代理，否则会导致公共职能（权）失范的结果，这是政府公共职能运作的大忌。行政职能是基于公权力的活动，因而实际执行、实施和操作的每一个环节都是公权力的行使，都必须受到一系列法律的规范。将所谓操作环节委托给民事机构来“代理”，实际上使公权力脱离了原有的约束范围，会导致权钱交易等公权力的滥用。
　　仍以公安部门为例，如果把巡逻、取证、拘捕、预审、看押等等“操作”职能委托给私人“代理”，那么这些脱离了原有约束范围的权力，将给社会造成极大的伤害。再比如招投标领域，之所以出现潜规则盛行、虚假招标和暗箱操作、设租和寻租活动、腐败和浪费现象泛滥的现象，正是政府采购制度建立之前，将工程采购委托给私营机构“代理”所造成的恶果。政府采购如果继续沿用或扩大“代理”制，也会带来同样的恶果。
　  最后，应该深刻认识到，委托代理制度是民事活动的机制，其根本的原理是民事活动“意思自治”的规则。不加分辨地将“意思自治”原则下的委托代理制，应用于承担行政公共职能的政府采购，是造成政府采购多重困局的根本原因，必须予以纠正。否则，政府采购只能沦为利益交换的媒介，而难以担当其本应承担的提升公共财政效能的大任。
　　因此，应当取消现行的采购操作委托代理制，由整体性的政府采购执行机构在法定职能的范围内，完整地行使政府采购职能，才能使政府采购从部门利益的蚕食下解脱出来。

　　应构建整体性政采执行机构

　　政府采购是承担多重公共职能的行政活动，需要整体性执行机构来承担这些职能。从职能演化的角度来看，政府采购已经从最早单纯满足政府需要的“消费性采购”，逐渐演化为专门性的政府职能。自从政府开始存在的那一天起，政府就在进行“采购”活动，否则政府就无法存在。而以前为什么没有现代意义的“政府采购”呢？乃是在于政府职能本身的演进，也是对如何有效发挥政府职能在认识上的演进。从政府本身职能上讲，政府为满足公共需求的支出比重越来越多。教育、国防、公共基础设施、公共健康和安全等公共需求随着社会发展不断增加，支出金额也越来越大；从发挥政府职能的方法上讲，采购这个环节如果妥善运用，可以起到提高资金使用效率、更好发挥各项政策功能以满足公共需求的效果。同时，社会发展的日益复杂化，也使采购成为一项专门的“技艺”，需要由专门的机构行使才能发挥效益。由此，政府采购成为一项专门的事业。
　　不但如此，政府采购的职能，还包含多重公共政策的职能。单从政府采购法的立法目的来看，政府采购就蕴含着“提高财政资金的使用效益”、“维护公共利益”、“保护环境”、“扶持不发达地区和少数民族地区”、“促进中小企业发展”等多重职能。以“提高财政资金的使用效益”为例，一般的经验是良好的政府采购制度起码可以节约10％～15%财政资金。但是现行制度下采购人的部门利益，是制约“提高财政资金使用效益”这一首要职能的首要原因。在现有极为分散的“代理”格局下，采购机构根本无法抗衡采购人的各种“要求”，而是想方设法地极力迎合。
　　从时代的演进的趋势来看，政府采购可以在满足国家“调整经济结构、转变增长方式”的需求上发挥重要职能，能够影响国民经济的产业结构和产品结构。对需要鼓励的产业，可以采取扩大相对购买量等方式增加对该产业的购买力度；而对一些需限制的产业，则采取不购买或少量购买的策略。具体到产品结构也是一样，可以通过对一些产品的购买与否、调整购买量的大小及提前或推迟政府采购的时间来达到鼓励或限制这些产品生产的目的。面对十二五“调整经济结构、转变增长方式”这个经济建设重大命题，政府采购如果妥善运用，也会发挥非常重要的作用。
　　但是，目前 “代理机构”的设置、职能和管理关系都极为混乱，这种现象严重制约甚至消解了政府采购的多重行政职能。在集采机构层面，集采机构设置、隶属关系各异。仅在省级层面的隶属关系就有隶属于省政府、省政府采购管理委员会、省政府办公厅、商务厅、财政厅、机关事务管理局、国资委、机械设备成套局、招标管理服务局等十几种。集采单位的性质就有参照公务员管理单位、全额事业单位、差额事业单位和企业化管理单位4种模式。而区县级的地方各级政府也争相设立集采机构，集采机构之间既无隶属关系，也没有业务统一协调。
　　而且，集采机构“市场化”、“竞争化”的倾向，使政府集中采购出现彼此竞争的状态。于是，各路过海神仙纷纷大显“神通”，惟采购人“客户”马首是瞻；至于“提高财政资金使用效益”这个基本职能则被弃置脑后。对于“公开、公平、公正”的原则，也只能敷衍了事。而对于“节能环保”、“扶持不发达地区和少数民族地区”、“促进中小企业发展”或是“调整经济结构、转变增长方式”等更高一层的公共职能，更是无从谈起。以“促进中小企业发展”这项职能为例，实践中采购人通常按照自己的需求提出要“有实力”的供应商，代理机构也就在标书中提出“注册资金”门槛作为“投标资格”。这样，“促进中小企业发展”这项职能就成了一句空话。在机构林立相互竞争的格局下，采购机构何来“胆量”要求采购人弃实力雄厚的大企业不顾，而“促进中小企业发展”？
　　相反只有建立全国整体性的政府采购执行机构，才能突破上述困局，从而激活并发挥出政府采购应有的多重职能。如何设置全国整体性政府采购执行机构，如何配置全国整体性政府采购执行机构与监管机构的不同职能，将在下一篇中继续探讨。

镇采

这篇文章前两天我们单位也在传看。
感谢楼上各位，最近较郁闷，无处发泄，只能在虚拟的网络上发发
其实坐沙发的第一位说得好，我们只要求自己这一块的工作无过错就好，其它管不了那么多
但即便是只求自己这一块的工作无过错，在现实中也不能完全做到，这便是我的苦恼了，有人教导我“混水才好摸鱼”，你什么都规规矩矩，文件和开标过程追求完善，让“别人”怎么达到目的？？
感谢肺腑直言的1124，一切共勉，凭心做事，用我手写我心
在中心我不指望人事安排看中什么我的“能力”，只希望那些真正想公开公平公正采购的项目看上我的能力，这也正是我最喜欢的工作，完善的标书规范的程序，完美的结果，这样的工作能带给我最大的愉悦！

zjfzcq

作为集采机构的工作人员，对整个行业的道德缺失真是深恶痛绝，在其中，我们只是起到将其合法化的作用，所有的业务，有一半体现三公原则的就不错了，如今，江西省全面取消集采机构，推向市场化，对此，我们只有保持淡定，只是不知自己以后何去何从。