各地倾力打造采购预算闭合管理链

非常新手

　　日前，记者从在黑龙江省牡丹江市举办的政府采购预算管理与执行经验交流研讨会上了解到，随着公共财政改革以及政府采购制度改革的深入推进，各地政府采购预算管理与执行的力度在不断加强，一些地区积极构建从标准控制、预算约束到执行监督、绩效评价等涵盖资金支出全程、各环节相衔接的政府采购预算管理体系，政府采购制度改革不断取得新突破。

　　在采购预算与部门预算的衔接上，黑龙江、浙江等地将采购预算从部门预算中一张单独的分类汇总表，逐步向包含具体采购项目的明细表过渡。黑龙江省财政厅政府采购管理办公室主任赵谦介绍说，该省财政资金及其他资金同步编制采购预算与部门预算，部分预算直接细化到采购项目，并严格按预算批复项目执行，从源头上锁定了财政资金走向。

　　在预算编制逐步细化的同时，编制的范围也在不断拓展。黑龙江实行全口径预算编报，专门制定部门预算以外资金政府采购预算编报表格，随同部门预算一同部署，将该部分资金纳入政府采购管理渠道。江苏省在2012年政府采购预算编制中，要求以省级集中采购目录为编制依据，所有属于集中采购目录中的支出项目，无论资金来源，都必须编制政府采购预算。河南省焦作市等将预算范围扩大到一般支出项目、生产建设支出项目、医疗器械支出项目、债务资金支出项目和投融资支出项目，严格将预算编制细化到品目。

　　在政府采购与资产管理的衔接上，四川、福建、海南、黑龙江等地制定了常用办公设备配置标准，分档计算、统一按标准编制，并建立与市场价格变化相适应的配置标准动态调整机制，从源头上加强需求管理。陕西省财政厅将政府采购与资产管理合并为一个处室，加强了在政府采购环节的资产标准控制与审核，有效地防止超标准采购现象的发生。

　　在政府采购预算与采购计划、执行的衔接上，许多地区都建立了采购计划的月度或季度申报机制，无采购预算申报的采购计划不予受理，切实提高采购预算的约束力。在采购执行过程中，建立项目跟踪和限时办理机制，加快了预算执行的进度。

　　在政府采购与国库集中支付的衔接上，很多省市都将采购合同信息直接作为国库集中支付的审核依据，保证了财政资金的真实可靠。河南省焦作市政府采购管理办公室主任温红霞介绍说，该市依托国库集中支付系统数据和政府采购基础资料，编制了包括采购单位、采购项目、采购时间、资金来源、代理机构、采购方式、中标结果及资金支付情况等内容的《市直行政事业单位政府采购预算执行明细表》。要求政府采购监管部门经办人员在政府采购活动结束后，按照预算单位备案的合同协议、资金支付申请书等资料，及时逐项填报，作为以后完善制度和制定办法的参考依据。

　　此外，多个地区还建立起了政府采购节约资金管理办法，在采购的末端环节强化资金统一管理。如黑龙江省实行由省财政厅统一分类回笼管理模式，切实提高了政府采购资金的使用效益。

　　政府采购与其他预算管理手段的融合，催生了像“烟台模式”这样的财政支出管理创新模式。烟台市财政局政府采购管理办公室副主任许奎山介绍说，该市引入投资评审和项目论证机制，建立起了以部门预算为基础、以投资评审为支撑、以政府采购为手段、以国库集中支付为保障的“四位一体”财政支出模式。在预算编制“一上”后，该市财政部门会请专家对预算进行实地投资评审，用专业论证作为预算编制“一下”反馈依据，挤掉了预算水分。在采购执行阶段，坚持政府采购预算编制专家参与论证，通过政府采购为约束财政支出再加一道关口。

　　此次研讨会由中国政府采购报社主办，来自黑龙江、天津、河南、江苏、江西、山东、陕西、宁夏、贵州等省市的共50多名代表参加了会议。与会代表就各地政府采购预算管理与执行的做法进行了交流，并围绕政府采购部门在采购预算编制中的角色、采购预算与采购计划管理的衔接等话题进行了研讨。

　　【经验交流】

　　■黑龙江省:全口径预算全流程管理

　　加强政府采购预算编制和执行管理，是深化政府采购制度改革，推进财政科学化、精细化管理的重点工作之一。我省在政府采购预算编制和执行管理工作中，大胆创新，努力破解政府采购发展中的难题，使政府采购工作保持了快速发展的良好势头。

　　我省从2001年开始试编政府采购预算，2003年《政府采购法》实施后，依法对编报格式、范围、程序进行了修订完善，使之更加接近工作实际，目前已形成比较规范的工作制度。

　　一是因地制宜、科学合理地制定编报依据。政府采购目录和限额标准，是编制政府采购预算的依据。我省各级财政部门结合当地实际，编制了政府采购目录、限额标准，又对2012年通用办公设备配备标准进行了修订，为增强政府采购预算完整性、准确性和可操作性奠定了基础。

　　二是采购预算编报与执行紧密结合。一方面，在政府集中采购目录中增设分散采购限额标准，以满足预算单位对集中采购项目小额采购多样性、即时性需求，即对纳入政府集中采购目录但在规定资金限额标准以下的品目，履行审核程序后可以由预算单位实行分散采购。同时，根据采购工作情况，不断微调限额标准。这一做法在协议供货制度推广前，对满足预算单位临时性、突发性小额采购需求起到了很好的保障作用，缓解了预算单位的采购效率问题。另一方面，针对本省省属院校、医疗和科研单位货物类采购专业性、时限性较强的特殊情况，研究制定了专项采购管理办法，即在保证将集中采购项目纳入政府采购预算管理的前提下，针对这类预算单位业务特点，依据采购目录分别设定不同的分散采购限额标准，资金限额标准以下项目履行审核程序后可以由预算单位实行分散采购。在不影响政府采购预算编制完整性前提下解决了这类预算单位业务工作的特殊需求，实现了多重利益、效益兼顾。

　　三是结合部门预算阶段性特点，突出政府采购预算编报格式的实际功效和可操作性。我省各级政府采购部门在政府采购预算格式上结合本级工作，简化精炼了采购预算类、款、项的设置，简化对应关系。以省本级为例，政府采购预算项目主要以类、款为主，只对部分品目细化分类、采购预算约束以类、款额度控制为主，具体需求留待申报政府采购计划阶段去细化、完善。较好地解决了政府采购预算编报的及时性和可操作性，克服了编报过细带来的在执行阶段预算调整量大和采购计划执行时间难以保证的问题。

　　四是注意政府采购预算编报程序的规范性和权威性。本省按照财政预算编制部门工作要求，统一布置、统一编制上报、统一审核、统一汇总、统一批复的“五统一”工作模式进行，每年由政府采购部门向财政预算编制部门提供下一年度政府集中采购目录和采购限额标准、政府采购预算编报格式以及编报说明，在具体部署部门预算时到会讲解编报程序和编报要求，使政府采购预算编报工作符合法制化、规范化管理要求。

　　五是实行全口径编报政府采购预算，为扩大政府采购规模创造了条件。我省比照部门预算中采购预算编报格式，制定了部门预算外资金政府采购预算编报表格，随同部门预算一同部署，要求有关预算单位将这一部分资金同样纳入政府采购预算管理，并经财政主管部门审核后报送政府采购部门。

　　另外，我们协助财政预算编制管理部门规范政府采购预算调整程序。本省各级政府采购部门将预算调整中的政府采购预算管理要求及时反馈给财政预算编制管理部门，协助制定部门预算调整规程。省本级明确规定了政府采购预算集中调整和分散调整制度。无特殊情况，原则上政府采购预算随部门预算每年在8月份、9月份集中调整一次；有特殊情况必须调整的按月予以办理。

　　在预算执行管理上，坚持“无预算不采购”原则，增强政府采购预算执行的约束力和严肃性，规范政府采购计划执行的全过程。为做好政府采购预算执行管理工作，我省从规范申报政府采购计划、严格执行政府采购计划、加强政府采购节约资金管理、完善政府采购信息化管理应用平台、加大突出问题的监管整治力度以及强化政府采购预算执行的监督检查工作等重点环节入手。

　　其中，日前我省下发的政府采购节约资金管理办法，在采购环节最末端提高了政府采购预算执行的质量和效率。在规范编制政府采购预算和严格执行政府采购计划的基础上，对政府采购节约资金加强管理，实行由省财政厅统一管理的办法。对于纳入政府集中采购的单一资金来源项目，使用省级一般预算资金采购节约的资金，由省财政厅收回统筹安排使用；使用财政专户资金或政府性基金采购节约的资金，按规定用途使用；使用中央专项资金采购节约的资金，由省财政厅收回，预算处按专项资金规定用途重新按排专项支出。对于纳入政府集中采购的多资金来源项目采购节约资金，按照上述原则管理使用。(赵谦)

　　■ 江苏省：政采预算要应编尽编，编实编细

　　2012年，我省拟将进一步加强政府采购预算执行管理作为工作重心。

　　我省财政厅党组对政府采购预算编制工作很重视，在2012年省级部门预算编制布置会议上，潘永和厅长指出，要认真做好政府采购预算编制工作，细化部门预算编制，2012年政府采购预算应以省级集中采购目录为编制依据，所有属于集中采购目录中的支出项目，无论资金来源，都必须编制政府采购预算。要加强政府采购预算执行管理，推进政府采购预算与预算编制、资金支付、资产管理等环节的有机融合，切实杜绝重复采购、盲目采购、超标准采购等不良现象发生。宋义武副厅长在刚刚结束的全省政府采购工作会议上指出，今后省厅将各地编制政府采购预算情况纳入工作考核内容，并对违反规定的单位将进行通报批评。

　　目前，我们正在着手制定进一步完善省级政府采购预算编制及执行的意见，其总体要求是政府采购预算要编实编细、应编尽编，严格执行政府采购预算，不得无预算和超预算采购。按照《中华人民共和国政府采购法》第6条“政府采购应当严格按照批准的预算执行”的要求，我省坚持在年度采购预算执行中，应严格按照政府采购预算编报政府采购用款计划。政府采购预算缺失的项目不得申报政府采购计划，采购中心不得代理采购，财政支付部门不予以支付。在这个基础上，我们会将政府采购预算、计划、实际采购和资金支付等各个环节有效衔接，打造贯穿政府采购资金流程的主线，使得政府采购预算监管、政府采购计划制约、支付审核等要求落到实处。

　　在政府采购预算执行阶段，一是要求严格根据政府采购预算编制和申报执行计划。确实需要调整的，应先追加或调整政府采购预算。二是批复的政府采购计划抄送政府采购中心。单位严格按照政府采购计划委托政府采购中心采购，采购中心根据政府采购计划接收委托。在采购完成之后，政府采购中心在预算执行系统中填报政府采购合同数据。如果是协议供货项目，可由采购人填报相关信息。三是财政支付部门依据预算执行系统中的政府采购计划和合同等信息审核单位提交的支付申请，并予以及时支付。

　　当然，上述目标的实现，离不开财政信息系统的支持。我省将大力完善信息系统，力求尽快实现部门预算中政府采购预算表和预算执行系统中政府采购指标的导入及同步、政府采购预算调整、采购结束后录入采购结果的功能。(吴小明)

　　■ 烟台市：投资评审、需求论证配合联动

　　政府采购作为加强财政支出管理的重要手段，只有与各项改革协同推进，才能最大限度地发挥其职能作用。因此，在实施政府采购制度之初，我们就放宽视野、综合布局、统筹推进、探索建立了以部门预算为基础、投资评审为支撑、政府采购为手段、国库集中支付为保障的“四位一体”财政支出管理模式，从预算管理科学化出发，加强对财政支出项目的评价、审核，确立采购人对货物、工程、服务的需求，然后通过优良的政府采购体制和方式实施政府采购，同时着重加强政府采购合同履约和项目验收的管理，采购过程包括了需求提出、需求评审、预算编制、计划制定、采购实施、合同执行、货款结算及投诉处理等系列环节，由此形成了政府采购与财政业务科室“自成体系、优势互补、相互制约、配套联动”的运作机制，实现了资金使用与监管的有机统一。一方面，财政各项改革的协同推进，更好地促进了政府采购职能作用的发挥；另一方面，由于政府采购承上启下作用的发挥，实现了政府采购与公共财政支出管理的良性互动。

　　在具体采购活动执行前，对于采购规模较大、技术较复杂的项目，由政府采购监督管理部门组成专家组，对项目的可行性和技术需求进行论证，并区分情况提出不同意见，方案不合理的要进行调整，当年不宜执行的暂缓列入预算。以上经过论证调整后的政府采购计划经汇总后形成下一年度的政府采购预算，有效避免了预算编制中要钱“狮子大开口”、采购项目“贪大求洋”的现象，从源头上避免了预算资金浪费。

　　实行国库集中支付是加快资金运转速度、推进支出管理规范化的一项重大制度创新。对政府采购资金，我们坚持集中统一支付原则，为政府采购预算严格执行提供强有力的资金保障。工作中，政府采购预算规模一经确定，不再调整。根据财政部门确定的政府采购计划，政府采购监督管理部门负责监管采购过程。财政部门根据最终采购结果将资金直接拨付供货商，指标下达给部门和单位。政府采购节约的资金，也全部留在财政部门，由财政统筹安排使用，既加强了财政部门对采购资金的管理力度，又解决了铺张浪费、重复采购等管理上的难题，堵塞了财政支出管理的漏洞，提高了资金的使用效益。(许奎山)

　　■ 焦作市：科学编制 动态管理 有效衔接

　　焦作市政府采购预算作为部门预算的复式预算始于2007年，部门预算和采购预算编制包括各类财政性资金和其他性质资金。对于年初未编入采购预算的项目，如上年结余和上级补助资金等，由预算编制部门或相关业务科室审核资金性质和来源，出具意见。属于政府采购目录内的项目，反馈到政府采购监管部门，列入政府采购预算，同时录入国库集中支付系统，按采购程序办理。

　　从2008年起，我市进一步扩大采购预算编制范围，增编医疗卫生器械采购预算；到2009年、2010年，我市又分别将债务预算和投融资预算中的采购项目纳入市本级采购预算；到2011年，我市市本级采购预算已涵盖了一般支出项目、生产建设支出项目、医疗器械支出项目、债务资金支出项目和投融资资金支出项目，采购类别包括所有使用财政性资金购买的货物、工程和服务项目，采购预算金额达到15.94亿元。

　　为促进预算编制与预算执行的衔接，我们对预算实行动态管理。带着及时了解、全面反映采购预算执行结果的目的，从去年开始，我们依托国库集中支付系统数据和政府采购基础资料，结合实际工作主要需求，编制了《市直行政事业单位政府采购预算执行明细表》，内容包括：采购单位、采购项目、采购时间、资金来源、代理机构、采购方式、中标结果及资金支付情况等，要求政府采购监管部门经办人员在政府采购活动结束后，按照预算单位备案的合同协议、资金支付申请书等资料，及时逐项填报，作为以后完善制度和制定办法的参考依据。

　　为规范市级行政事业单位资产配置行为，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，近几年，各地结合当地实际纷纷制定和出台了行政事业单位资产配置标准，我市也早在2005年就对此项工作进行了调研和了解。2011年，在广泛调研的基础上，我市财政部门根据历史相关项目采购的实际执行结果，结合当地经济指标，草拟了《焦作市市级行政事业单位通用资产配置标准（试行）》，待批准后实行。政府采购预算执行结果的正确运用，不仅为合理制定行政事业单位资产配置标准提供真实可信的资料依据，也为财政部门编制下一年度部门预算和采购预算以及避免购置重复项目提供了参考，有力治理了腐败现象和资金浪费。(温红霞)

　　【探讨】

　　话题1：政府采购预算编制是否越细越好

　　政府采购预算编制是不是越细越好？在全国各地谋划下一年度预算编制工作之时，这一问题让部分政府采购部门倍感纠结。

　　许多地方的政府采购预算编制工作要求中，都带有这样的字眼：进一步细化预算编制。这种规定无疑体现了财政科学化、精细化管理的要求。但政府采购预算究竟编到什么程度，才能称得上是“细化”？是细化到最末的品目，还是粗略为款、项即可？对此，参加政府采购预算管理与执行经验交流研讨会的代表们给出了不同的观点。

　　观点一：应编细编实

　　“作为细化部门预算的重要内容，政府采购预算编制必然要顺应部门预算精细化改革的要求。”参与研讨会的某市政府采购处有关负责人认为，在实际工作中，粗编、漏编、滥编政府采购预算的行为大量存在，这要求必须从编实、编细的角度加大预算编制环节的管理。

　　而实践中，一些在细化政府采购预算管理方面采取了“强硬”措施的地方，的确取得了预想的效果。河南省焦作市财政局政府采购管理办公室主任温红霞对记者表示：“从我市对预算编制实行严格要求措施的这几年看，预算编制细化到品目已经逐步引起了预算单位对预算编制的重视。它的意义并不止于预算编制本身，更重要的是对于让预算单位建立起‘规范财政’观念具有更深远的意义。”

　　观点二：着眼效率 粗编即可

　　“将采购预算编实编细，能明确每一个采购项目的支出，会从源头保证政府采购的公开化、透明化。但是究竟要细化到什么程度，还要考虑工作的复杂程度、采购人的接受能力以及后期预算执行中的实际效果。”江苏省财政厅政府采购管理处处长吴小明表示，该省在制定下一年度进一步加强预算管理和执行的意见方案时，对采购预算的编制是否细化至最末级品目进行了讨论，而最终的方案仍有待于通过进一步的讨论研究确定。

　　“粗编便于预算单位操作，可以调动其积极性，使他们尽可能将真实需求都编入预算，这样在预算编制之初可以做大政府采购‘蛋糕’。”重庆市财政局政府采购处副处长张云帆的观点代表了一部分人的心声。据张云帆介绍，重庆市在采购预算实际编制过程中，允许预算单位只将预算编制到款项，在预算单位的所有需求进入政府采购“笼子”之后，在后期逐步进行纵深规范。这种做法不失为一种兼顾效率和效益的方法。

　　记者也了解到，实践中确实有许多预算单位并不明确具体采购事项，但又被要求精细编制采购预算，从而放弃了编制预算，因此导致实际采购需求游离于预算之外。

　　黑龙江省财政厅政府采购管理办公室主任赵谦也表示：“精细化的预算编制固然是我们追求的目标，但预算编报的实际功效和可操作性，也就是预算的科学性更为重要。”据记者了解，该省省本级政府采购预算项目主要以类、款为主，只对部分品目细化分类；采购预算约束以类、款额度控制为主，具体需求留待申报政府采购计划阶段去细化、完善。

　　中央财经大学政府采购管理学院教授徐焕东认为，从自身特性来讲，采购预算和资金预算是有很大区别的。许多未知的需求难以预估，这是人所共知的。采购预算面对的正是这许多无法预估的未知需求，在这种情形下，不仅要求编制预算，还要求编制时细化到品目，可能会导致采购需求不断变动，无端增加许多“追加预算”和“调整预算”的工作量，这既是对工作人员精力的浪费，又增加了时间成本。对此，徐焕东提出，应根据采购预算区别于资金预算的特性，建立政府采购框架预算。

　　话题2： 政府采购部门该不该介入采购预算编制

　　同属财政支出管理的“三驾马车”之一，政府采购和部门预算的配套衔接、同步推进，被视为推进政府采购制度改革的关键点之一。然而，在二者最直接的衔接点——政府采购预算编制环节，却存在一个实践中绕不开的问题，即政府采购监管处室在政府采购编制环节中该扮演怎样的角色。那么参会代表们是如何看待这一问题的呢？

　　观点一：不必越殂代疱

　　“政府采购部门不可能对每个预算单位的需求都了解，采购预算虽与政府采购相关，但若让我们介入采购预算编制或监督实在力不从心。”山东省烟台市政府采购管理办公室副主任许奎山表达了自己的观点。

　　据许奎山介绍，烟台市财政局每年都从各业务科室抽调业务骨干，组成部门预算编制小组，按照《预算法》的要求，集中开展部门预算编制工作。对于编制过程中各预算单位提报的金额较大、技术复杂的政府采购项目，政府采购监督管理部门会接受各业务科室的委托，搭建技术论证平台，对项目需求合理性、规模档次及所需资金进行全面系统地论证，论证结果经预算编制小组审核后作为部门预算编制的重要依据。

　　“政府采购部门介入采购预算编制环节，至少要考虑以下几方面的影响：一是会不会造成财政部内部处（科）室之间的重新调整与协调。二是政府采购部门是否有介入必备的人员力量和相关能力。三是会不会增加政府采购部门的后期管理和执行风险。”某省财政厅政府采购管理处有关负责人向记者表达了这种担忧。

　　某市财政局政府采购管理办公室有关负责人也表示：“财政系统各处室间应协同合作而不是大包大揽。对于预算编制我们并不专业，但可把自己精专的部分发挥好，与预算部门做好配合，形成1+1>2的良性互动。”

　　观点二：应积极介入

　　尽管政府采购业界存在着不同的观点，但实践中已有部分地区的政府采购部门通过预算复审的方式，参与到了政府采购预算编制环节中。

　　比如徐州市规定，预算单位在编制部门预算“二上”阶段，对专项经费和项目支出进行细化，将每个项目都分为政府采购指标与非政府采购指标两部分，其中，政府采购指标按照集中采购目录规定的采购项目分项填列，形成完整的政府采购预算。政府采购预算在业务处室审核后，提交政府采购处进行集中审核。

　　对于政府采购部门的积极介入，部分代表持肯定态度。河南省焦作市财政局政府采购管理办公室主任温红霞明确表示：“介入采购预算编制对尽可能扩大采购规模很有意义。”

　　河南省财政厅政府采购监督管理处有关负责人也表示：“积极介入采购预算的编制，首先能明确各个项目的资金来源，对下一步是否纳入政府采购做到心中有数；其次，在明确资金来源后，可以把属于财政支出的一切项目纳入政府采购规模，扩大政府采购统计口径，实现另一种意义上的应采尽采。”（贾璐）

　　【记者观察】

　　预算管理的三重境界

　　来到牡丹江，满脑子想的都是预算。即使是茶余饭后，记者也会习惯性地拉住某位参会代表问上几句关于采购预算的事儿。

　　预算管理到底有多重要？记得两年前某省政府采购中心主任曾说：“如果预算做好了，那集中采购机构完全可以撤销！”这话尽管听来略显极端，却反映出了政府采购预算编制和管理工作的重要性。那么究竟预算管理达到什么样的境界，才有可能让采购由谁来执行的问题变得不再重要？

　　此次研讨会恰恰给人提供了一窥各地预算管理和执行全景的机会。

　　呈现在与会代表面前的第一种景象，是一张“平面”的预算。“我省年初预算仅占全年政府采购金额的3%。”初闻这一数据，会让人惊奇，但细想来，情有可原。在存在大量来源、数额、时间均不确定的资金情况下，编制预算无异于是编制“天书”。这样的省市目前在我国还有相当数量。因此，与之对应的预算管理目标，是在构建起政府预算管理的基本框架基础上，编全、编实、编细政府采购预算。这是预算管理的第一重境界。

　　第二种景象是预算管理链条实现了动态延伸，涵盖了从预算编制、指标管理、预算控制、预算调整、采购计划与执行、结算以及绩效评价等资金支出流向的各个环节。曾有学者提出，预算同产品一样，是有其生命周期的，预算管理应当采取涵盖预算全生命周期的管理模式。这或许可以被称为预算管理的第二重境界。

　　有了“平面”上的预算，又有了周期管理，那距离第三重境界还有多远？

　　当“烟台模式”又再次成为研讨会上代表们学习、分析、探讨的焦点时，政府采购“理想国”的影子已然浮现。其“四位一体”的财政支出管理模式，至少激起了人们心中更宏观的模式构想：超脱狭隘的预算管理和政府采购概念，在整个预算体制管理框架下，实现部门预算、政府采购、国库集中支付、资产管理、绩效评价等支出控制手段的相互约束、无缝连接、周期闭合、环环相扣。

　　这样的模式，堪称理想。但回到实际工作，看看周围的人和事，又不免要问：有哪一个政府采购部门能把所有不属于政府采购的东西同政府采购捏合在一起？如果脱离了制度的顶层设计和领导的坚强意志，我们所崇尚的境界会不会仅仅是空中楼阁而已？

　　换句话说，要达到我们所追求的境界，不仅仅要依赖自身的时间、精力、智慧付出，还要依赖于财政改革的整体推进，经济、行政体制机制改革的深化，更重要的是要依赖于行政决策者不再把政府采购看成是“花钱买东西的小把戏”。（来源：中国政府采购报）