政府采购监管权旁落为哪般之系列文章 （1－5）

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政府采购监管权旁落为哪般之五：财政部门须主动监管
2011年9月23日 09:24   来源： 政府采购信息报   作者：王 巍   

　　■“政府采购监管权旁落为哪般”专题报道之五
　　
依法行政 财政部门须主动监管
　　
日前，《政府采购信息报》记者针对政府采购监管权旁落现象，专程采访了安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉。面对记者抛出的问题，宋宝泉阐述了他对这种现象的观察与思考。
　　
应对挑战 财政理应主动监管
　　
　“主动监管”是宋宝泉众多政府采购监管理念中的一个。但是，这一观点初听起来不免引人发问--政府采购监管权本来就是《政府采购法》赋予各级财政部门的，又何来“主动”之说呢？宋宝泉表示，“主动监管”理念是针对目前国内一些地区政府采购监督管理权旁落现象而提出的。以安徽为例，全省17个地级市中有14个已经建立了建设工程、政府采购、产权交易、土地使用权买卖等统一的监管平台。
　　
这种模式在“多元化的分散”管理体制下，从有利于加强监管和提高效率的角度看，有着积极的现实意义，但将已经实行“管采分离”的政府采购监督管理权通过政府行政手段等方式转移到统一监管平台的做法，加大了现行的单一化政府采购监督管理机制与多元化的公共交易管理机制之间的矛盾，造成了各部门监督管理职能的混乱，由此还产生了新的“管采合一”管理体制。这种现象不利于权力相互制约和预防腐败等目标的实现。
　　
经过长期思索和多次调研，宋宝泉从财政性资金管理全生命周期和政府采购全生命周期的角度，科学分析了将政府采购纳入统一监管平台带来的监管缺失问题。所以，作为《政府采购法》赋予政府采购监督管理职能的财政部门，要以一种积极的态度，主动介入统一监管平台对政府采购实施监督管理。这就是“主动监管”理念的核心。
　　
全生命监管周期不宜人为割裂
　　
宋宝泉认为，政府采购是公共财政支出管理的重要内容，财政性资金的管理有其自身规律。在预算支出、政府采购、国库集中支付三大财政性资金支出的管理中，政府采购处于中间环节，它上连部门预算，下接国库集中支付，在预算执行管理中处于承上启下的关键位置。
　　
政府采购作为财政性资金执行的延伸，存在一个全生命周期的管理问题，即通过政府采购预算、计划审批、采购执行、履约检查、国库支付、资产管理再回归指导采购预算这样一个全生命周期的循环。
　　
全生命周期的管理体现了政府采购精细化管理的要求，其中的每一个环节都以前一个环节为基础，并决定后一个环节的开展，后一个环节同时验证着前一个环节科学与否。整个生命周期呈闭合循环的“圆”状，各环节可谓环环相扣，互相依存，不可分割。
　　
按照财政性资金和政府采购全生命周期管理的要求，必须严格执行《政府采购法》的规定，由财政部门执行采购预算编制、采购方式审批、信息公告管理、政府采购专家管理、质疑投诉处理、监督处罚等流程。
　　
目前一些地区将政府采购纳入统一监管平台的做法，把包括采购方式（招投标、竞争性谈判、单一来源、询价等）审批、信息公告管理、政府采购专家管理、质疑投诉处理、监督处罚等同属于一个有机整体、不可分割的主要环节的监督管理权从财政性资金管理和政府采购全生命周期管理中脱离出来，由非财政部门监管和执行，使闭合的“圆”开了口子，监督管理脱离了法定的要求和程序，财政资金的使用安全和政府采购执行环节及相关从业人员得不到有力监督。这种人为割裂《政府采购法》执法主体和政府采购全生命周期的不科学机制，除了没有法律依据外，还存在着新的“管采不分”的隐患，不利于政府采购制度改革的健康发展。

政府采购信息报2011年9月第1231期2版       责任编辑：jlr

保存时间:2011/9/23
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政府采购监管权旁落为哪般之五：财政部门须主动监管

2011年9月23日 09:24   来源： 政府采购信息报   作者：王 巍   

履行职能 协同监管

宋宝泉认为，在政府采购监督管理过程中，财政部门既不能缺位也不能越位。科学的政府采购监管要做到符合财政性资金管理和政府采购运作的规律，以法律为准绳，以合理的监管方法作指导，积极主动去监管，并在实践中不断完善监管机制和制度。

在这方面，安徽省黄山市财政局和招标投标管理局进行了积极有益的尝试。黄山市招标投标管理局领导高度重视政府采购监督管理工作，建局之初，便就政府采购的监管主动联系财政部门，明确了与财政部门共同监管的模式：即招标投标管理局按照《招标投标法》的技术规范对政府采购项目的招标、投标、开标、评标、定标和评委会的组成等操作过程实施全程协同监管，财政部门按照《政府采购法》和《招标投标法》的相关规定，对政府采购预算编制、采购计划审批、采购方式审批、信息公告管理、政府采购专家管理、招评标过程、质疑投诉、监督处罚等流程实施全程主体监管。

在整个政府采购监管过程中，财政部门是主体监管，统一监管平台是协同监管；财政部门对统一监管平台的执行过程负有监督管理职能，而统一监管平台在政府采购的项目执行中对整个操作过程负有协同监督管理职能。二者之间是主体与协同的关系，是全程与阶段的关系。这种关系定位丝毫不影响统一监管平台对除政府采购以外的建设工程、产权交易、土地使用权买卖等主体监管的职能。

面对现在有些政府部门推行招标投标统一监管平台的大环境，政府采购并不排斥其他监管平台的模式，但财政部门必须依照《政府采购法》的规定，对使用财政性资金的政府采购项目进行全方位监督管理。

可以说，“主动监管”理念正在由想法渐渐成为现实，并开始落地生根。

监管方式创新应依法进行

今年5月召开的全国GPA谈判应对工作暨政府采购工作会议指出，目前有些地方不仅将已经实行了“管采分离”的集中采购机构纳入统一监管平台，而且还将政府采购监管机构也纳入统一监管平台。这样的做法不符合《政府采购法》的相关规定。

宋宝泉认为，创新是为了让工作迎来更好的局面，也是改革持续向前的不竭动力。在深入推进政府采购制度改革的过程中，应当鼓励和支持各地结合本地实际积极推进政府采购制度改革创新，但是任何一种改革创新都应当在法律框架内进行。依法才是创新的根本，否则新的做法难以获得可持续发展。财政部门对政府采购的“主动监管”既符合依法行政的要求，也有利于各级财政部门转变工作方式，变被动监管为主动介入。

宋宝泉同时对一些地区政府采购监管权彻底回财政的未来充满信心。他认为，这不仅是《政府采购法》的本意，也是国际上通行的做法，同时还是加快我国政府采购制度改革步伐的内在要求。

政府采购信息报2011年9月第1231期2版       责任编辑：jlr

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   政府采购监管权旁落模式概览

     2011年9月23日 09:31   来源： 政府采购信息报   作者：杜子越   


　　模式一：一委一局一中心
　　
　　以某市为例，成立以主管市长为首的招标投标市场管理委员会（以下简称“招管委”），负责全市招投标工作的组织领导。招管委下设招标投标监督管理局（以下简称“招管局”），行使与公共资源交易活动有关的综合管理、监督执法和相应的行政管理职能。招管局下设招标投标中心，负责具体经办招投标项目--这就是“一委一局一中心”模式。
　　
　　在这种模式下，招管委是最高管理机构，但实际上只是由市委市政府一些领导组成的一种临时性议事机构。招管委下设的招管局则是临时议事机构下属的“办公室”，相当于招管委下属的一个职能科室，是事业单位，属于非独立的行政机关。
　　
　　在监督管理职能方面，以“一委一局一中心”模式为代表的地市通常会出台相关地方立法作为法律支撑，明确招管局的业务范围包含建设工程项目、政府集中采购项目、产权交易项目、土地使用权出让项目等多项招标投标和交易活动，并赋予招管局将该市原隶属建设、财政、工商等多个不同部门、涉及招投标业务的执法权集中委托招管办统一实施，形成招标投标集中委托执法平台,也就是通常所说的统一监管平台。
　　
　　在“一委一局一中心”模式下，财政局政府采购监管部门以行政委托的方式，将除政府采购预算、计划的下达以及国库集中支付首尾两个环节外的其余政府采购监管权，全部委托给招管局执行，从而造成政府采购监督管理权旁落。
　　
　　模式二：集采机构并入 监管在财政
　　
　　与模式一相同，模式二同样由市政府牵头成立招管局，负责市内招标工作的组织。与模式一按项目类别划分职能科室不同，模式二按照招标流程设置职能科室。招管局下设招标交易中心以及三个职能科室。其中，招标交易中心包含政府采购业务，承担了部分集中采购机构的职能，其余三个职能科室分别是综合科、市场监督科和审查备案科。
　　
　　综合科主要负责政务和有关事务的综合协调工作。市场监督科负责对招标采购交易过程进行事前调研以及事后结果跟踪，同时承担建立和管理评审专家库、供应商库之责，对代理机构进行定期考核。审查备案科主要负责制定本地招标采购交易活动监督管理具体制度，核准招标采购方式，对招标文件、采购文件等法定资料进行审查备案，并对招标过程中开评标现场、专家抽取进行监督管理。
　　
　　由此可见，模式一与模式二最大的区别在于：模式二将集中采购机构并入招管局，而部分政府采购监督管理权仍留在财政。
　　
　　当然，两种模式也有一些相同点，如招管局没有政府采购投诉处理权。一旦发生供应商投诉情况，招管局只能对投诉供应商出具书面处理意见书，并报批同级财政部门。同级财政部门审批后，该意见处理书才具备法律效力。除此之外，政府采购预算计划审批下达以及财政资金集中支付一头一尾两个监管权仍保留在财政部门。


    政府采购信息报2011年9月第1231期1版       责任编辑：jlr

    保存时间:2011/9/26
    原标题:政府采购监管权旁落模式概览 - 政府采购信息网
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