关于投标文件包装及密封性要求的思考(转）

sunzhengqi

    工程项目招标中曾发生这样的案例：某项目评标结果公示期间，行政监督部门收到投诉，反映第一中标候选人的投标文件正、副本合并包装，不符合招标文件相关要求，投诉人认为该投标文件应为废标。本项目招标文件规定：“投标人应将投标文件正本和全部副本分别封装在双层信封内，分别加贴封条并盖密封章，标以‘正本’、‘副本’字样。不符合上述要求的投标文件招标人将不予签收。”招标文件同时规定：“投标文件未按要求的方式密封者，将作为废标处理。”行政监督部门针对投诉事项开展调查，结果证实投诉人反映情况属实。招标人根据行政监督部门的监督意见重新组织评标。重新评标结果认定第一中标候选人投标文件为废标，评标委员会重新推荐中标候选人。至此，投诉双方均无异议。

    上述案例本身并不复杂,但相关部门在调查取证过程中还是费了一番周折。由于案例发生时交易场所尚未安装全过程监控系统，投标文件的包装在事后追认起来难度很大。最后，监督部门通过组织相关当事人质证，还原了事实真相，而被投诉人亦承认其投标文件为合并包装。

    本案例虽然得到了比较完善的处理，但我们不得不思考其中的问题：招标人由于把关不严，受理了原本应予拒收的投标文件，是否应该承担相应的责任？投标人是否有权在开标环节事后对投标文件的密封性及包装提出质疑？投标人在开标现场对投标文件的密封情况提出疑议，招标人应如何处理？招标文件为什么对投标文件包装提出如此严格的要求？其出发点是什么？等等。我们先了解一下法律法规的有关规定，《招标投标法》第三十六条：“开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封。”《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委第30号令）第三十八条：“投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。招标人收到投标文件后，应当向投标人出具标明签收人和签收时间的凭证，在开标前任何单位和个人不得开启投标文件。”第四十一条：“在开标前，招标人应妥善保管好已接收的投标文件。”第五十条：“投标文件未按招标文件要求密封的，招标人不予受理。”《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部第89号令）第二十八条：“投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。招标人收到投标文件后，应当向投标人出具标明签收人和签收时间的凭证，并妥善保存投标文件。在开标前，任何单位和个人均不得开启投标文件。”第三十四条：“开标应当按照下列规定进行：由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，经确认无误后，由有关工作人员当众拆封。”

    由此可见，法律法规强调的基本原则是投标文件应当密封递交，招标人在接收投标文件时应严格把关。投标文件经招投标双方确认无误后，当场完成交接手续。如果发现投标文件密封状况不符合要求，招标人不应受理，并当场退回。此时，该投标人或许尚可补救，在截止时间前再次递交，合法获得竞标的机会，也使招标人多一份可选择的投标。投标文件一旦被接收，招标人应妥善保管，从接收到开标这段时间，招标人要对投标文件负保管责任。

    根据上述法律法规的要求，开标现场，招标人首先要组织履行投标文件密封情况的检查程序。可以提请投标人或者其推选的代表进行检查，也可以委托公证机构检查并公证。实际操作中，招标人往往不重视这一环节，不经投标人检查和确认即对投标文件进行草率拆封，打折履行法定程序，从而埋下事后发生纠纷的隐患。招标人的这种做法，不仅在无形中剥夺了投标人的法定监督权，严重的话还可能引发对本次招投标操作程序公平、公正性诟病。在检查过程中，若发现有投标文件未密封或密封不符合要求，投标人有权当场提出质疑。此时，招标人不能简单地将受到质疑的投标文件立即认定为无效标处理，笔者认为招标人应停止开标程序，并配合招投标监管机构接受调查，界定责任后再作处理。

    若发生上述情况，招投标监管部门调查的对象首先是招标人。调查招标人有否破坏了密封？是否与投标人存在某种串通行为？有否泄露该投标文件中的秘密，或允许其投标截止后做了某种有利的变更等；其次，招标人有否徇私舞弊，将密封不合格的标书视为合格标书予以接收，并企图在开标时蒙混过关？若核实后发现，投标文件在递交时便是不合格的，但被招标人误接收（如本案例所发生的情况），则该投标文件应作无效标处理；若投标文件是在招标人保管期间出了问题，或招标人在接收时存在包庇行为，招投标监管部门应严查事实真相，对涉嫌营私舞弊、串通投标的行为，从严处理，并判处招标人承担相应责任。

    由此笔者认为，招投标法律法规有关投标文件密封、包装的规定，是基于维护招投标公平竞争原则的需要，而不是以此为择优的手段。笔者认为只要投标文件密封良好，标记符合要求，件数双方确认无误，即可满足接收条件，进入开标程序。因此，招标人在编制招标文件时，有关包装、密封的条款中大可抛弃这些附加条件，如：必须双层包装，必须分开包装，必须同时加盖公章并签字等等，废标条款中也应取消因包装、密封不符合要求而予以废标的条款。实践证明，这些附加条件只会削弱投标竞争性，产生纠纷和矛盾，对通过招标方式择优确定承包商没有大的正面作用和意义。招标人在开标时，要重视规范操作，严格履行法定程序，在拆封前规范组织投标文件密封情况的确认，以免后患。通过此类案例，招投标双方都应各自吸取相应的教训。招标方应科学制定招标文件，合理设定相应条件，规范招标行为；投标方应仔细研读招标文件，若感觉有歧义或不理解的地方，及时与招标人沟通，避免因小失大，错失良机。

来源：浙江省招标投标办公室 方团团

gzztitc

我发表过对此类问题的看法：

“封装问题”不应导致被“废标”
http://bbs.ebnew.com/read-htm-tid-25655.html

王毅青

因密封问题引起废标很是可惜，这个本不是招标投标的初衷，既然这家能中标，证明还是性价比最高的一家，废掉太可惜了。
所以同意楼主观点，招标文件中没有必要规定一堆密封条件，还废标。密封无非就是为保密，不让别人看到相互的东西，公开的也要一起开。所以不能机械的规定一些无用的规定，搞得那麽复杂，能够达到基本目的就可以了。

其实这个案例也有些问题，即密封情况应该是现场检验过的，如果是投标人相互检查过，而且都在完好处签字确认，监督机构就完全没有必要接受这个质疑，以这个投诉人的签字为准即可否了他的投诉。而重新开标所造成的社会成本，也不符合招标的初衷。
如果现场是公证机构或监督机构认可过的就有些麻烦。所以还是不要在招标文件中规定出过于苛刻的密封条件，代理机构在收投标文件时也要仔细，别自己写的自己不注意（往往就是黏贴的别人的，自己根本就没记住），不符合规定的你也收了，再为这样的事情废标，还有你的责任。其实密封不好的应该赶紧拒收，人家还有时间重新密封和包装。你收了再说为这个废了，有些说不清，而且也是完全没有必要的。

沈律师

《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委第30号令）第五十条：“投标文件未按招标文件要求密封的，招标人不予受理。”是违法的，违反了《招标投标法》第三十六条：“开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封。”。违法之处：1、混淆了检查投标文件密封情况的主体。《招标投标法》规定，检查投标文件密封情况的只能是投标人或者其推选的代表或者公证员。而《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委第30号令）却违法把招标人规定为检查投标文件密封情况的主体。2、混淆了检查投标文件密封情况的时间。《招标投标法》规定，开标后才能检查投标文件的密封情况，而《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委第30号令）却规定在开标前（接受投标文件时）就检查投标文件的密封情况。很多纠纷的罪魁祸首就是《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委第30号令）的这一违法规定。

沈律师

“监督人员检查投标文件的密封情况”应注意操作细节
       ——评《投标文件密封检查主体应合法》
                         沈德能

近日《政府采购信息报》刊发了一篇案例分析文章《投标文件密封检查主体应合法》（文章见《政府采购信息报》2011年9月第1231期3版(可以网络查找该文）。文中提出投标文件密封检查主体应合法的观点非常正确。采购现实操作中，经常出现由监督人员检查投标文件的密封情况的做法，那么 “监督人员检查投标文件的密封情况”是否合法？如何正确操作才能合法合理？应注意做好哪些操作细节？
监督人员依法可以作为“投标人推选的代表”检查投标文件的密封情况。
一、法律依据：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十条规定：“开标时，应当由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证”；《招标投标法》第三十六条“开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证”。上述规定可以看出投标人推选的代表检查投标文件的密封情况是合法的，并且没有限制哪些人可以被推选为代表。因此在开标现场监督人员依法可以被推选为代表检查投标文件的密封情况。
二、操作细节：1、监督人员被推选为代表提出要检查各投标文件的密封情况的，必须事先征求所有投标人的意见，各投标人如果对现场监督部门的代表检查各投标文件的密封情况的做法没有异议，监督人员视为各投标人推选的代表，依法有权检查投标文件的密封情况。2、招标代理机构要将监督人员被推选为代表书面记录清楚并在开标结束后要求各投标人签字，以证明投标人同意推选监督人员为代表检查投标文件的密封情况。3、投标人对现场监督人员检查各投标文件的密封情况的做法有异议的，应当做好监督部门的代表的工作,建议其放弃检查，改由投标人或者其推选的其他代表或者委托的公证机构来检查投标文件的密封情况。4、如果在编制招标文件时已经确定在开标现场由监督人员检查各投标文件的密封情况的，应在招标文件中明确规定“开标时由开标现场监督人员作为投标人推选的代表检查投标文件的密封情况”。

gzztitc

我赞同作者的分析和意见，也赞成沈律师的补充分析和意见。

在大家探讨这个问题的时候，一个要理解《招标投标法》为什么要那样规定？而不是先从某个政令出发……

这里，有两次密封检查：

第一次，发生在递交投标文件的时候。这次密封检查的目的，应该是保证递交的是密封的投标文件。这样做，保证每个投标人只有自己知道自己的投标关键内容（价格等）；大家在同一公平前提的情况下，参与竞争。

其实，国际惯例（参看招标师培训教材），密封不好，责任是投标人自己的。

万一，密封出现某些问题；处理起来并不复杂：招标代理首先准备一些密封用的胶纸带，或者胶水和白纸，临时让投标人自己补充密封即可。这也花费不了多少时间。

第二，是在开标唱标前的密封检查。这次，含有对第一次密封情况的公开检查核实，也含有对招标代理接受投标文件后，暂短时间保存义务是否遵守的一个检查。

所谓【招标人可以“不受理”不符合招标文件密封要求的投标文件。】——这个简单的政令规定，不知道造成了多少人的劳动被轻易拒绝而“废标”！也不知道，使得招标人失去了多少有竞争力的潜在投标人？？

不久前，我看到听到政府采购信息网上国信公司总工靳贵锁报告视频节目，有两个例子印象颇深：一个是国信公司参加某项对“招标代理”的招标。由于投标文件密封包装上盖的是单位公章，而不是“密封章”，而被拒绝。

再一个是他参加某项政府采购案例处理。诸多投标人由于“密封”不合格被“废标”———因为，招标文件明确要求，外包装需用一个“信封”密封？而投标人解释：投标文件摞起来有一人多高，哪里去找这么大的信封？？没办法，才分别包装，密封的。这也被认为是不符合招标文件的要求？！