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招标人：委托招标还是自行招标？
2013-10-23
招标是应用技术经济的评价方法和市场经济的竞争机制，为信息不对称的招标投标各方有组织地开展择优成效的一种高级的、规范的交易方式。
目前，招标在我国的应用范围越来越广，尤其是在政府采购和国家投资项目中，我国用法律和制度规定了招标成为采购的主要方式。招标组织形式可分为业主自行招标和委托招标代理机构招标两种：自行招标是指招标人自身具有编制招标文件和组织评标能力，经过核准和备案同意后可以自行办理招标；委托招标是由业主委托招标理机构为其组织招标过程中一系列活动，在众多投标者中择优选择中标者。招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的中介组织，以其专业性和信息化的优势，为买方寻找到满意的卖方。
一、理论依据
在市场经济条件下，买方和卖方之间存在着信息不对称和不完全的契约关系，这也就是说买方和卖方严格经济学意义上的委托代理关系。
“信息经济学”理论告诉我们，决策者的科学决策是基于大量收集和分析相关信息得出的。但是信息的搜集是需要付出成本的，即信息搜集成本。正是由于信息搜集成本的存在，每个人根据其不同的意愿、实力和渠道去获取信息。这也就导致了信息在不同人群之间分布是不均匀的。正如不同的行业和部门之间，这种情况尤为突出，这是一种信息不对称的集中体现。
在现实情况中，信息不对称的情况是普遍存在，并且是难以避免的。因此，为了获取更大的利益，交易中会出现腐败和道德败坏等行为，给市场造成负面的影响。市场交易的一方如果利用多于另一方的信息使自己受益而对方受损时，信息劣势的一方便难以顺利地作出买卖决策，于是价格便随之扭曲，并失去了平衡供求、促成交易的作用，进而导致市场效率的降低，这种现象在经济学中称为“逆向选择”。逆向选择的理论说明如果不能建立一个有效的机制遏止假冒产品，会使假冒伪劣产品泛滥，甚至导致市场瘫痪。
所以我们认为委托招标正是提供了一套卓有成效的机制，能够有效遏制“逆向选择”市场的出现。招标代理机构是具备相关专业能力和法人资格的独立第三方中介机构。他们具备相应的资质等级、职业标准、专业人员、信息资源等条件为委托人提供招标代理及咨询服务，能够搜集有效的市场信息，采用科学合理的招标投标规则，秉承“公开、公平、公正和诚实信用”原则，为委托人采购到质高价廉的产品和服务。
二、招标代理是市场经济条件下社会化分工的产物，是社会资源优化配置的要求
招标代理是社会分工的产物。改革开放以来，随着市场经济的不断发展和深入，市场在配置社会资源方面的作用日益突出。为了规范市场竞争行为，1980年10月，国务院在《关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定》（已废止）中，首次提出“可以试行招标投标办法”。同年，我国第一个利用世界银行贷款的大学项目开始采用国际招标，分别开创了我国招标工作政策和实践之先河。自此之后，招标投标活动在我国境内得到了重视，并获得了广泛的应用和推广。由于当时许多项目单位对招标投标知之甚少，缺乏专门人才和技能，为满足项目单位的需要，从事招标代理业务的机构也应运而生。 1999年8月30日，第九届人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国招标投标法》，该法是规范招标投标行为的基本法，它的颁布和实施，标志着我国招标投标工作全面步入规范化法制轨道。至此，我国招标投标法律制度正式确定。
30多年来，我国招标投标事业蓬勃发展，招标投标领域不断拓展，工作日益深化，体系逐步完善，取得了巨大成就。“公平、公正、公开”的招标投标竞争性采购活动，在规范市场竞争秩序、优化资源配置、促进生产力发展等方面发挥着积极作用。
三、招标代理机构是世行、亚行认可的咨询服务机构
在我国，世界银行（以下简称“世行”）和亚洲开发银行（以下简称“亚行”）贷款项目的采购原则上一律委托采购代理公司进行招标。根据世行和亚行采购的规定，招标人可以选聘采购代理公司，而且选聘采购代理机构可以纳入采购计划，并由世行和亚行支付其费用。在多年执行世行和亚行贷款的过程当中，采购代理公司积累了丰富的经验，对项目的要求有着深入而准确的把握，并尝试拓展项目管理等其他咨询服务内容，服务质量和服务水平得到了世行和亚行的认可。
四、国家对招标代理机构在准入、资质、人员、能力、监察等多方面的要求
我国的《招标投标法》规定招标代理机构应当具备下列条件：（一）有从事招标代理业务的营业场所和相应资金；（二）有能够编制招标文件和组织评标的相应专业力量；（三）有符合法定条件，可以作为评标委员会成员人选的技术、经济等方面的专家库。
为保证对招标人的服务质量，招标代理机构必须有一定资金基础，必须有编制招标文件和组织评标所需的技术、经济和招标师等专业的服务队伍，必须具备丰富的组织招标的经验，并以相应业绩作为支持。国家对招标代理机构就中央投资、工程建设、机电产品国际招标以及政府采购等项目设立甲级、乙级和预乙级（暂定级）等资质等级，实行分级管理，且对各级代理机构的资金、人员、业绩有严格的规定。
招标代理机构作为依法设立的机构，应当接受依法实施的监督：①国务院所属的行政主管部门、地方政府对代理机构实施的行政监督；②国家司法机关实施司法监督；③招标人和投标人作为招标投标活动的参与方实施当事人监督；④社会公众、社会舆论和新闻媒体作为第三方监督对招标代理机构实施社会监督。
五、招标代理机构在交易质量和效率等方面的优势
经过长期实践的经验总结，委托招标代理机构从事招标业务较自行招标的优势是明显的，主要表现在以下几个方面：
1.最大限度的减少信息不对称的情况，促进市场发展
如上所述，在信息不对称的情况下，掌握更多信息的人，往往在买卖双方的交易过程中占据着主动。因此，信息不对称往往使交易双方无法顺利达成一致；信息劣势的一方无法迅速判断和决策，通常会使用大量的成本、时间和精力，去搜集相关的信息，从而降低了交易的质量和效率，导致社会交易成本增加，甚至是市场的扭曲和失灵。
以工程项目为例，承包商所具有的信息优势可以分为事先信息优势和事后信息优势两类。前者存在于合同签订之前，承包商对项目建设经验、技术力量、管理能力以及自身真实资源等比业主具有信息优势；后者发生在合同签订之后，承包商在工程进度、施工质量、项目各项技术指标可能实现的程度与变化，以及对项目完工的预测和未来收益等方面比业主具有优势。
由于承包商具有的信息优势，业主面临两个难题：一是如何快捷、有效地选择合适的承包商，即在对承包商的实际能力难以考察的情况下，通过什么机制能够保证最有能力和信用的承包商来承建项目；二是合约签订之后对承包商的激励，即在对承包商努力程度难以度量的情况下，如何使承包商努力完成合同约定目标，不偷工减料。
委托招标方式为解决上述问题提供了一种非常优质、高效的解决方案。采购代理机构的专业性、一贯性、信息渠道的准确丰富、对法律和政策理解的准确性、把握程序的熟悉程度，以及与贷款方、国家审批机构及投标方的沟通顺畅等，相对于业主的一锤子买卖、一次性工作，片面强调业主的利益而损害投标人的利益，忽视或规避国家和贷款方的要求等，有着不言而喻的优势。
2.为招标人引进先进的管理理念和制度
我国招标投标项目管理的最初经验源自于世行、亚行贷款项目。世行和亚行在项目评估、审批，与借款国的谈判、签订贷款协议、项目执行、招标、发放贷款、对贷款使用的监督、检查和验收以及对项目的后评估都有一套完备、科学的程序。招标代理机构是最早一批接触和接受国际先进管理经验的受益者，也是最早一批“传道者”。通过吸收和消化，把世行和亚行先进的项目管理经验在招标采购执行中传授给招标人。正是借鉴先进的管理理念和制度，我国在多年的招标投标活动实践中摸索和总结出来的一套有中国特色的卓有成效的管理体系。这一套体系涵盖了贸易、工程造价、项目管理等各专业领域。
3.招标投标活动具有法律制度的约束性，具有法律效力
我国从20世纪80年始在建设工程领域引入招标投标制度。2000年《中华人民共和国招标投标法》颁布实施，标志着我国正式确立了招标投标的法律制度。
在招标投标活动中，买卖双方的行为都受到法律的约束和保护。任何违背法律要求的行为都将受到法律的惩罚。这一法律制度和体系的建立，在促进市场竞争、规范市场行为、防止腐败和欺诈等方面起到了巨大的作用。
而招标代理机构由于常年从事招标代理业务，在法律法规的熟悉程度以及运用能力上有明显的优势，能够更好地贯彻落实法律法规的各项要求，确保招标投标活动的合法性和合规性。不仅可以帮助业主规避法律风险，而且还能维护业主和投标人的合法权益，使招标投标活动的公正性得到充分体现。
而自行招标时，往往会出现业主片面强调自身的利益而损害投标人的利益，以及有意或无意规避或忽视法律法规的要求等情况。不但招标的质量和效果得不到保障，而且如果出现投标人质疑投诉或行政主管部门检查等情况，业主将面临违反法律法规带来的巨大风险。
4.招标代理机构具有很强的专业性
随着我国社会主义市场经济的不断发展，不仅在工程建设的勘察、设计、施工、监理、重要设备和材料等领域实行必须招标制度，而且在政府采购、机电设备进口以及医疗器械药品采购、科研项目服务采购、国有土地使用权出让等方面也广泛采用招标方式。招标投标已经渗透到国民经济的各个行业领域。而且，根据资金来源不同进行分类，又有世行贷款、亚行贷款、外国政府贷款、政府采购等项目的采购。不同的行业，不同资金来源，不同的采购标的，无论是在采购的程序和规定上，还是在采购的经济性和技术性方面都有着不同的要求。
因此，在充分、有效的搜集和分析市场信息，合理分包，编制完善可行的招标文件，组织开、评标活动等各个方面，招标代理机构积累了丰富的经验，并拥有无可比拟的优势。特别是在国际金融组织贷款和外国政府贷款等政策性很强的国际多边基金和双边基金的项目，招标代理机构的作用更是举足轻重。
招标代理机构工作人员由于长期在招标投标一线工作，积累了丰富的招标工作经验，熟悉各种招标的采购规定和程序。他们的经验和专业优势能够为招标人达到事半功倍的效果。
由于招标投标活动是一项法律性很强的采购活动，不仅要符合我国法律的规定，也必须遵循不同部门、行业的规章制度。招标代理机构具有熟悉招标投标活动的法律专家提供专业法律咨询，确保招标投标活动满足各项法律法规的规定。
国际招标的项目，尤其是涉及国际金融组织贷款和外国政府贷款的项目，需要具有外语和外贸方面的专业人才。尤其是涉及后续设备进口工作时，更需要国际贸易、英语和法律方面的专家共同参与，避免不必要的国际贸易争端。
目前，常年有招标业务的个别招标人，因其工作性质，逐渐具备了足够的技术力量，能够独立完成招标工作。但是, 对于绝大多数招标人来说，招标业务未能常态化，因此，不可能也没有必要建立专业的组织机构进行招标工作。如前所述，招标代理机构由于其专业特点，可以在保证招标投标质量、提高招标投标效益，保证招标投标工作在公开、公平、公正和诚实信用的原则下进行，对减少招标投标过程中的暗箱操作、消除腐败等现象起到了重要作用。同时，减少了大量的招标人重复设置招标班子造成的人力、物力的资源浪费，其所能达到的效果当然优于自行招标。
5.招标代理机构具有完备的信息优势
招标代理机构在常年从事招标采购业务的同时，积累了丰富的国内外供应商信息、设备材料价格信息，熟悉相关市场行情，掌握先进设备和技术的发展方向。与此同时，能够实时关注国家法律法规的最新变化，了解最新的招标投标政策动态。有的招标代理机构建立了供应商评价体系，对供应商的技术力量、资质和信誉情况进行动态跟踪管理。招标代理机构还具有土建、设备和服务等各专业领域的专家库，必要时可有针对性地选择相关专家，从不同的专业角度提供建设性的建议，把好技术关和经济关，在分包、招标文件编制、评标、合同谈判，到合同签订的招标投标全过程中出谋划策, 从而节约了招标投标时间，使整个招标投标过程高水平、高质量地全部按计划、按标准完成。另外，招标代理机构与各设计院和咨询机构保持了良好的沟通关系，在遇到技术难度大、复杂性高的项目时能够第一时间掌握行业技术动态。这些优势使招标人能够在招标前能够做到心中有数，不走弯路。
近些年随着信息技术的不断发展，招标代理机构纷纷建立了信息系统，建立了有关招标投标市场交易行情的数据库等。招标代理机构与各个权威的网站、报纸、杂志等媒体有着固定业务往来，拥有广阔的信息发布渠道，招标代理机构能够按照有关规定及时、准确地发布招标信息。投标人能够第一时间得知项目信息，并迅速与招标人取得联系。招标信息的广泛发布对投标人之间充分竞争起到了重要作用，最终使招标人的利益最大化。
六、以中海油为例对比委托招标和自行招标
根据中国海洋石油总公司（以下简称“中海油”）采办管理的规定，海油系统内招标项目货物类和服务类招标项目超过600万元人民币、工程类招标项目超过1000万元人民币为限上项目，否则为限下项目。限上项目为委托招标，主要是二三级单位委托中海油的采购招标中心（专业的招标代理机构）来组织和操作，而限下项目则由海油系统内的二级或三级单位自行组织招标。因此以下结合海油限下招标和限上招标对比分析自行招标和委托招标的优劣：
（1）自行招标一般涉及招标人项目单位多个部门，容易出现程序繁琐和效率低下的问题。而且自行招标需要报批的手续繁多，比如海油限下招标如涉及地方建设工程交易中心备案则手续很繁琐，而限上招标委托中海油采办部采购招标中心集中招标，则备案手续可以享受资源共享的优势，相对来说更容易效率也得到提高。
（2）自行招标工作人员的专业化水平相比专业招标代理机构仍然不足。由于招标人自身的专职招标人员受其从事招标的专业领域、经验等因素所限，相比专业招标机构而言，专业化水平略显不足。比如海油二级单位从事招标的专职人员整体来说偏年轻化，而且经验不足，专业化水平相比招标中心的工作人员有明显差距。
（3）招标人从事评标的专家资源相比专业招标代理机构仍有差距，且一般招标人自行招标主要依托自身拥有的技术和商务人员。比如海油限下招标项目的评标委员会成员一般在资源有限的专家库内选择，相比限上招标项目评标委员会来自海油专家库资源则差距较大，而且限上招标项目采用专家评议机制比项目组自行评标机制更科学，尤其是在预防腐败方面的机制建设上更科学。
（4）招标人尽管有一定的专业人员从事招标文件的编制，但相比专业招标代理机构资源来说的差距仍然存在。比如海油限下项目自行编制招标文件，一般仅内部相关部门审核，而海油限上项目则增加了专家审核招标文件和招标中心项目负责人审核招标文件的环节，从专业化角度有助于提升招标文件编制水平。目前已经有些海油二级和三家单位也借鉴限上项目的优势请招标中心项目负责人和海油系统专家库专家审核招标文件。
（5）自行招标的优点是环节相对较少且节省时间和费用。比如限下招标相比限上招标由于节省了招标中心审核和专家审核环节，节省了这部分时间和招标代理服务费。
七、对招标代理机构的误读
1.误读一：委托招标会增加招标采购成本
认为代理招标要支付招标代理机构一定数额的费用，不管是由招标人还是中标人支付招标代理服务费，“羊毛出在羊身上”，都会导致招标项目成本增加。
首先，应该明确的一点是，委托招标支付招标代理机构的费用是有限的，我国国家相关法律法规明确规定了招标代理服务费的上限，并作了严格规定。以上海市建设工程招标代理服务收费标准为例，小项目取费最高不超过建安工程造价的0.31%，大项目取费不超过0.18%。代理费所占项目采购资金的比例非常小。
其次，无论自行招标或委托招标，招标采购费用包括招标文件制作费、专家评审费、招标会务费、交通和联络费用等是不可避免的。委托招标代理协议规定招标代理机构有义务承担这笔招标费用。
另外，达成委托招标契约的招标人和招标代理机构，客观上讲双方的利益和偏好也达成一致，代理机构利用自己的优势会尽力地按照招标人的偏好采取符合招标人利益的行为，使采购竞争交易作用放大，势必降低投标人的报价，带来的资金节约要高出招标代理服务费很多。据统计，委托招标的节资率较自行招标的节资率要高出10%以上，远远高出了招标代理服务的费率水平。
2.误读二：委托招标不如自行招标对采购项目的效果控制明显
前文提及招标代理制度是市场经济条件下社会化分工的产物。有效的分工会提高招标人和招标代理机构采购工作的效率。
招标是一项专业性较强，是技术、经济、法律手段的综合运用，既要有严格的程序、又要有特定的技巧，这就使具体承办人具备多方面的知识和技能。招标代理机构的特质具有很强的专业能力和丰富的项目管理经验，这种特质正是招标人欠缺的。利用好这种特质解决采购市场买卖双方的信息不对称问题，才能降低成本，实现效益最大化。
自行招标企业发展到一定规模，各种资源和能力的边际投入与边际产出会达到均衡点，这时从原岗位抽调部分专业人员兼顾组织这种耗时、繁琐、工作量大，承担高风险采购招标活动，会影响企业员工的工作效率，必然打破原有均衡点，导致企业产出效益降低。
3.误读三：委托招标会使招标人丧失对项目的控制
招标人担心会丧失自主权，失去对项目的控制。其实，招标代理机构在招标人委托的范围内办理招标事宜，与招标人之间在法律范畴上是被委托与委托的关系。招标代理机构只能在招标人授权的范围内以被代理人的名义进行招标活动。
招标人委托专职招标代理机构招标以后, 仍能够充分享有应有的自主权, 而且可以更好地运用自主权, 委托与自主之间并不矛盾。专职的招标代理机构在接受委托之后, 其主要工作内容是充分利用招标投标竞争机制, 组织招标投标过程, 变卖方市场为买方市场, 造成投标人之间相互竞争的局面, 从而使招标人能选择到施工技术力量雄厚、施工机械先进、重合同守信誉的承包商。整个招标投标过程是在招标人的参与和监督下进行的。只要建设方能够遵守国家的相关法律法规, 对招标投标有一个全面的认识, 最终决策权始终是由招标人掌握的。
4.误读四：委托招标代理机构后，会降低项目采购过程保密性
经历三十多年的招标投标活动经验，我国招标投标法律制度日趋完善。不仅为招标代理机构资格建立了管理、审查制度，还为招标代理业务建立了项目备案、招标活动监督制度，还为招标采购从业人员建立职业资格制度。招标采购从业人员应严格遵守国家法律法规、政策、标准和规范，恪守职业道德，遵守招标采购程序的保密规定。而且，招标代理机构还受到与招标人之间保密协议的约束。招标代理机构对项目采购的泄密要承担经济责任，不仅影响招标代理机构声誉，甚至还将追究泄密人员的刑事责任。由此可见，泄密会给招标代理机构带来高成本、高风险。因此不必担心委托招标代理机构会降低项目采购过程的保密性。
源自:《招标采购管理》 作者：翟建勇 （作者单位：中国海洋石油总公司） | 
发表于 2013-10-23 10:36:25
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