政府采购公开透明：现实意义与未来挑战 姜爱华【转贴】

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政府采购公开透明：现实意义与未来挑战


2015-04-08 姜爱华 中国政府采购杂志  微信




中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

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2015年1月30日，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）发布，并于2015年3月1日起实施。在全部的79条条款中，有13条条款中涉及政府采购信息公开的内容，可谓大幅拓展了政府采购信息公开的范围，对推进我国政府采购公开透明改革具有重要的现实意义。但未来，随着政府采购制度改革的不断深入，我国政府采购公开透明改革仍任重道远。

《条例》对公开透明的具体规定

《条例》全文共9章79条，有13条内容中涉及政府采购公开。
（一）7个条款明确应该公开的内容。
《条例》第八条、第三十条、第三十八条、第四十三条、第四十五条、第五十条、第五十八条共7个条款中用“发布、公开、公示、公告、通报”等字眼明确列示了政府采购应该公开的内容。
其中，第八条规定，“政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布”。第三十条规定，“采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额”。第三十八条指出，“达到公开招标数额标准，符合政府采购法第三十一条第一项规定情形，只能从唯一供应商处采购的，采购人应当将采购项目信息和唯一供应商名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示”。第四十三条中提及，“采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内，发出中标、成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果，招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告”。第四十五条中提及，“政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。”第五十条规定，“采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告”。第五十八条提及，“财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。
（二）3个条款提及“不良行为记录名单”。
第六十三条、七十二条、七十三条共3个条款中提出要加强对供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理，以及对供应商违规行为的责任追究，对其不良行为列入“不良行为记录名单”，并纳入统一的信用信息平台，这实际上也是政府采购信息公开的重要内容。第六十三条规定，“各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台”。第七十二条中提及，“评审阶段资格发生变化，供应商未依照本条例第二十一条的规定通知采购人和采购代理机构的，处以采购金额5‰的罚款，列入不良行为记录名单，中标、成交无效”。第七十三条规定，“供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动”。
（三）2个条款提及对“未公开”的追责。
第六十七条、第六十八条共2个条款中分别对供应商“未按照规定公告政府采购合同”、采购人和采购代理机构“未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息”的情况提出要追究一定的法律责任，从而确保相关信息公开得以履行。
（四）1个条款扩大了母法信息公开条款的内容。
第六十八条中规定，除按《政府采购法》中规定的事项对集中采购机构进行考核外，另外增加了需考核的六项内容，包括政府采购政策的执行情况、采购文件编制水平、采购方式和采购程序的执行情况、询问、质疑答复情况、内部监督管理制度建设及执行情况、省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。而按《政府采购法》规定，这种考核结果应定期如实公布，据此可推定，《条例》扩大了集中采购机构考核结果公开的内容，从而也在实质上扩展了政府采购信息公开的内容。

《条例》对推进政府采购公开透明的现实意义

（一）与《预算法》顶层设计相呼应。
在当前我国没有专门的财政基本法的背景下，《预算法》从某种程度上担当了财政基本法的重任。2015年1月1日开始实施的新《预算法》，将“政府采购”写入其中，并在两项法律条款中对政府采购公开做了规定。一是从总体上对政府采购公开做了要求，即规定“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”（第十四条），二是规定了对未履行公开的责任追究，即“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”，责令各级政府及有关部门改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任(第九十二条)。
在这里，“政府采购的情况”是一个非常宽泛的概念，因此预算法的这条规定可谓对政府采购提出了“全公开”的终极目标。同时，通过法律责任条款，对未及时公开的情况规定要“责令改正”、“追究行政责任”。此次发布的《条例》既对政府采购公开的概念范畴进行了规定，也对政府采购公开的法律责任进行了规定，较好地呼应了预算法条款。
（二）大幅拓展了母法关于公开透明的规定。
《政府采购法》作为《条例》的母法，已在其第七条、第八条、第十一条、第六十三条、第六十六条分别规定政府采购应公开的内容，包括：集中采购目录和限额标准、政府采购信息、项目采购标准、采购结果、集中采购机构的考核结果五项。《条例》进一步列示了政府采购应该公开的内容，涵盖“项目信息”的发布、“项目预算金额”的公开、“供应商唯一”情况下“采购项目信息和供应商名称”的公示、“中标、成交结果”（包括采购文件）的公告、“公共服务项目验收报告”的公告、“采购合同”的公告、“投诉处理决定”的公告以及将不良行为记录名单纳入统一的信用信息平台。其中，关于单一来源采购公示、中标或成交结果及采购文件公开、投诉处理结果公开是在《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等财政部部门规章中已经规定并实践了的，而对于非公开招标采购项目的采购信息公开、采购预算公开，采购合同公开、验收报告公开，则是《条例》首次提出。无论如何，《条例》的出台，大幅度推进了政府采购全流程公开透明。从《政府采购法》和《条例》两方面看，截止目前，政府采购公开的内容至少包括两大类：采购过程信息和采购管理信息。其中，采购过程信息包括：项目信息——项目预算金额——项目采购标准——采购结果——采购合同——（公共服务项目）验收报告；采购管理信息包括：集中采购目录和限额标准——集中采购机构的考核结果——不良行为记录名单——投诉处理决定。
（三）强化对“未公开”的责任追究机制。
为确保政府采购公开透明的贯彻执行，需在法律条文中明确相应的责任追究机制。《政府采购法》第七十五条规定，采购人未依法公布政府采购项目的采购标准和采购结果的，责令改正，对直接负责的主管人员依法给予处分。这与该法第六十三条要求的需将“采购标准”和“采购结果”公开相呼应。《政府采购法》第八十二条规定，政府采购监督管理部门对集中采购机构业绩的考核，有虚假陈述，隐瞒真实情况的，或者不作定期考核和公布考核结果的，应当及时纠正，由其上级机关或者监察机关对其负责人进行通报，并对直接负责的人员依法给予行政处分。《条例》进一步强化了对“未公开”的追责。第六十七条和第六十八条明确规定了“未按照规定公告政府采购合同”和“未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息”两种情况应承担的法律责任。
可见，《条例》在《政府采购法》对“未公开采购标准”、“未公开采购结果”、“未公布对集中采购机构的考核结果”等责任追究的基础上，进一步强化了“未公告政府采购合同”、“未发布政府采购项目信息”的责任追究机制。实际上，《条例》的实施对《政府采购法》做了补充，从而建立了确保从采购项目信息发布、采购标准公开、代理机构考核结果公开、采购结果公开到采购合同公开的“未公开”责任追究机制，必将对采购人、采购代理机构的行为起到重要的规范约束作用。
（四）规范、统一信息公开的途径。
《条例》规定，政府采购项目信息、“供应商唯一”情况下单一来源采购项目信息和供应商名称、中标、成交结果以及政府采购合同，均需在“省级以上人民政府财政部门指定的媒体”上发布、公示或公告。同时规定，采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在“国务院财政部门指定的媒体”上发布。而《政府采购法》第十一条仅规定，“政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布”，并未规定媒体的级别，使得实际中采购信息的发布级别不高、传播范围不广、管理较混乱，影响了采购的竞争性及“物有所值”目标的实现。
同时，为了保证信息公开的效果和及时性，《条例》还对一些信息公开的时限做出了规定。对“供应商唯一”情况下单一来源采购项目信息和供应商名称的公示期，要求不得少于5个工作日；中标、成交结果公告应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内公告；采购合同应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。

未来政府采购公开透明改革的挑战
未来政府采购公开透明改革仍要继续，财政部也将其作为2015年政府采购工作要点之一，但改革之中可能仍需深入思考以下几方面的问题：
（一）从“公开”到“公开透明”。
政府采购公开透明改革是一个过程，不断的信息公开是为了政府采购的“公开透明”。这里，“信息公开”是指拥有信息的一方（信息供给方）应将信息公之于众，而“信息透明”则是从信息需求者或者使用者的角度来看信息是否做到真正意义的公开，信息公开的目的是公开透明。
（二）参与式政府采购的实施。
政府向社会公众提供的公共服务类项目，在预算编制时要采取听证会等方式，广泛征求社会公众的意见，在项目实施时应就采购需求征求社会公众的意见，在项目验收时要吸收服务对象的意见。也就是说，要将参与式预算编制与参与式政府采购执行相衔接，实现包括采购预算编制的公众参与、采购需求的公众参与、采购过程的全程监督以及采购验收的客户参与等在内的“参与式”政府采购。
（三）政府采购数据开放。
经过十几年的政府采购，特别是近几年实施批量集中采购后，政府采购领域积累了大量的实证数据，但目前对于这些数据的集成、挖掘和利用还远远不够，很多数据仅限于简单统计需要，而不能反馈到预算编制、资产管理甚至是政府采购策略制定。从2009年起，国际上掀起了一场声势浩大的政府数据开放运动，其中对于政府采购数据的开放也让我们耳目一新，比如data.gov上公布的纽约市的政府采购数据，涵盖了2011-2014年纽约市所有的采购实体的政府采购合同数和相应的政府采购金额。未来，要研究更好地利用信息化手段，充分运用政府采购大数据，并适应国际政府采购数据开放的需要。
（四）政府采购标准化建设。
要借《条例》的出台，更好地研究政府采购标准化建设，包括采购需求标准化，采购公告、采购文件、采购合同等采购文件标准计划，采购流程标准化，监管标准化，如此，才能构筑更加高效的政府采购制度，才能推进政府采购全国统一大市场的建立，才能更好地适应政府采购数据开放的需要。
（五）政府采购市场开放。
我国目前政府采购市场开放的进程正在加快，自2007年至2014年年底，已经向WTO政府采购协议（GPA）提交了六份出价清单。伴随着我国国际化进程的进一步加快，伴随着政府采购市场开放步伐的进一步加快，我国也需要按照国际规则，及时调整国内政府采购公开透明的制度规范，以更好地适应GPA对政府采购信息透明化的要求。

本文作者为中央财经大学财政学院副院长、教授




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