政府采购电商化、信息化的路径选择 【转贴】

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政府采购电商化、信息化的路径选择



政府采购电商化、信息化的路径选择


2015-06-15 八奋 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
微信号 cgpchina
功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

2015年5月11日，国务院印发《关于大力发展电子商务加快培育解决新动力的意见》，提出要“

进一步加大政府利用电子商务平台进行采购的力度

”。2015年3月1日起施行的《政府采购法实施条例》第十条也规定：“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动”

。

可见当前政府采购电商化、信息化已经成为主流共识。但目前国内对此项工作的实践，还处于起步阶段，大家对政府采购电商化、信息化的核心内容、实现路径等关键问题的认识上，还存在较大的模糊和争议。在此背景下，一些先行先试的地方由于各种原因，出现了一些认识偏差和实践误区，如不能及时对其进行讨论、纠正，就极有可能给政府采购信息化工作带来不小的负面影响。笔者从事政府采购工作多年，在此提出一点看法，希望对此项工作有所裨益。

政府采购电商化、信息化核心需求辨析


（一）开发需求的法定性。


我们知道，信息化工作的基础和前提是确定开发需求，政府采购电子交易平台也不例外，而对开发需求最基本的要求就是合法。这道理很简单，《政府采购法》（以下简称《法》）来源于1994年的《联合国货物、工程和服务采购示范法》，立法时立法机构也结合我国实际进行了大量的讨论和论证，有其制度设计的合理性和可操作性，其精神和做法也被绝大多数国家的实践证明是符合市场经济规律的，但这一点却被一些试点地方所忽视。一些地方在没有完全吃透法律、法规精神的情况下，以法律、法规“落伍”等为借口，不断突破法律、法规，搞出许多有违法嫌疑的“创新”，这是非常值得警惕的现象。说到底，无论是监管部门还是操作机构，都不能以电商化、信息化或“改革创新”的名义，开发出违法的政府采购业务系统，这极有可能导致信息化工作被“一票否决”。实践证明，许多“任性的创新”是不成熟的，也是违反事物发展客观规律的，给政府采购工作带来了不少负面影响。所以，开发需求的法定性是信息化工作必须时刻牢记的底线和原则。


（二）开发需求的核心内容。


《法》和《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）是构成我国当前政府采购制度的两大基石。纵观政府采购业务全流程，我们发现其最核心的业务，就是政府采购交易的组织形式和采购方式，因为这两个关键环节决定了政府采购订单的形成和取得模式，并集中体现了政府采购的本质和原则。而政府采购电商化，主要就是对这两个关键环节的电子化改造，即实现通过电子平台进行交易的过程。从这个角度看，政府采购电商化从属于政府采购信息化，是政府采购信息化的核心内容。所以要真正摸清政府采购电商化和信息化的核心开发需求，我们首先得先理一理《法》和《条例》关于政府采购组织形式和采购方式的有关规定。


1.集中采购的组织形式及采购方式。


《法》的第七条规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”。其中，按《法》第十八条和《条例》第二十四条规定，集中采购的组织形式，应主要是批量集中采购，而“通用的”则是集中采购商品目录的主要特征。同时，《条例》第三十四条规定：“技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法”。所以，根据集中采购项目“通用的”性质及《法》有关政府采购六种方式的适用性条款规定，我们可以总结出，集中采购项目的采购方式一般应采用招标方式和询价方式，评审方法一般是最低评标价法。


这里指的批量集中采购，也就是对一些通用的、需求能标准化的产品，通过将采购需求汇集到集中采购机构，由集中采购机构统一进行打包采购的政府采购组织形式。与批量集中采购相对的，就是协议采购。所谓协议采购，是指集中采购机构对一些集中采购目录内的项目，在招标前不确定具体采购数量，通过招标等采购方式，按一定的比例入围部分供应商、产品及单价（优惠率等），并与其签订框架供货协议，由采购人在真正采购时，自主从入围的供应商中选择成交供应商的一种采购组织形式，其最主要特征是采购人第二次选择决定采购订单的最终归属。通常我们认为协议采购是集中采购项目的一种过渡性采购组织形式，但事实上，在《法》和《条例》里有关协议采购的详细概念及法律定位均未被明确过。
《条例》出台后，一些人提出，少数零星、紧急的采购项目是否还应继续采用协议采购组织形式呢？笔者以为不妥。实际上，《法》


已经对这部分项目作出了安排，按《法》第十八条的规定，属于本单位有特殊要求的（包括时间紧急要求）集中采购目录内的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。并且，协议采购这一做法与《法》第七十一条第（四）项以及《条例》第六十七条第


（四）项规定，存在相违背的嫌疑，而且被实践证明这种做法弊端很大。在立法时，之所以将小额零星采购排除在政府采购范围外，主要也有抓大放小、逐步规范的考虑，而且其解决方法并不只有协议采购这一种。所以在集中采购项目中采用协议采购这种组织形式的做法，各地应逐步予以淡化，直至取消。
2.分散采购的组织形式及采购方式。


分散采购多数采取一单一委托、一单一采购的组织形式，其采购方式涵盖公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购、竞争性磋商六种采购方式。


主流成熟电商平台及与政府采购电子化平台的关系分析


（一）主流成熟电商平台分类。


目前，对电子商务平台的分类方法很多、很杂，笔者主要根据政府采购的特点，特别是政府集中采购的特点，将其大体分成三类：
第一类是主要为私人采购服务的自由交易零售平台，例如阿里巴巴的淘宝网、天猫，京东商城等，其模式主要来源于对线下综合市场的模拟。


第二类是批发采购平台，可以细分为企业集团采购服务的平台，例如阿里巴巴的1688平台等；为私人采购服务的批发采购平台，如阿里巴巴的聚划算平台、各种团购网站，其策略一般是采用先利用批量大单压价、后再分开销售的方式。
第三类是为生产型企业服务的供应链管理平台，如丰田汽车公司、绿城电商等。


当然，实践中上述平台类型也在进行相互融合。比如进行供应链管理的企业，将其采购平台从原来的局域网，逐步延伸到互联网，并与第二类批发平台进行合作，利用互联网进行深度的供应链整合，也就是“互联网+供应链管理”的模式。


（二）政府采购向电商平台的学习、借鉴的思路。


上述三类平台模式各有其特定的适用条件和市场环境，实践中也各有优缺点。每一种模式都产生于实践，针对于某一特定条件和市场环境，并且还在持续进行一些相对应的适应性改造，这是通用的规律，也适用于政府采购电子化平台的开发工作。政府采购平台兼具三类平台特性，又具有法定性、权威性、公益性等与主流电商平台不同的特点，所以开发上不能照抄照搬。当然，他们也有许多可以学习借鉴的地方，笔者以为，对电商平台的学习、借鉴思路应是：


分析各电商平台的适用条件和环境，选择那些与自己所处条件环境相似，并且在电商平台运行中行之有效的做法，予以消化吸收，同时能结合自身特点，进行针对性研究和改造，扬长避短，有一个“扬弃”的学习过程。


那么按照这一思路，政府采购可以向电商平台学哪些具体内容呢？笔者以为，从政府采购特点出发，尤其是从其采购组织形式和采购规模来看，政府采购更像是企业集团的批发采购。而从政府采购对需求归集、物流配送、资金支付、质量反馈等环节存在一个链条式管理的需求来说，政府采购与第三类电商平台又具有相似性，但也有不同点，比如，政府采购电子平台不需要组织再生产、产品销售等。并且，上述三类电商平台在实践中，也存在着各自的失灵点，在学习、借鉴时，我们也必须一并予以考虑，应采取措施予以克服。比如，阿里巴巴淘宝小二的集体腐败案、台湾鸿海公司高层的采购窝案等，就是这种失灵点的集中爆发和体现。


所以笔者以为，总体上，政府采购电商化学习、借鉴的对象，主要是第二类和第三类电商平台模式，尤其是新发展的“互联网+供应链管理”模式。并且，在实践过程中，应根据政府采购自身特点，注意采取措施规避政府采购和电商平台各自可能存在的盲点、失灵点，只有这样才能做好政府采购电商化、信息化工作。


当前政府采购电商化工作的误区分析


（一）政府采购电商化现状。


当前，我国政府采购电商化的探索刚刚起步，一些地方进行了政府采购电商化的试点。总体上看，虽然各地政府采购电商化试点的名称和采购范围略有不同，但笔者以为，从这些地方做法的本质来看，却基本都是一样的，说到底就是协议采购的电子化。而这些地方在跟成熟电商平台的合作上，多数是仅将电商作为一类较特殊的协议采购供应商，加以引入作为供货商。


多数试点地方电商的采购范围是集中采购目录内的项目，多为原来协议采购的范围，个别地方将分散采购项目或者限额标准以下、集中采购目录以外的项目也纳入了进来。但这不是关键，采购范围的大小不改变上述协议采购的本质。上述做法对政府采购带来不利的影响是：利用信息化手段，将协议采购的做法延续了下来，继续规避批量集中采购，使得集中采购再度被以电商化名义，变成了事实上的分散采购。随着实践的发展，尤其是《条例》的出台，大家已经越来越清楚地看到，协议采购因为丧失了规模优势、加大了监管难度、导致出现系统性高价等现象，广为社会所诟病，也被实践证明是行不通的做法。而且从各地政府采购电商化试点情况看，效果普遍不甚理想，究其原因不是信息技术出了问题，而是未坚持批量集中采购这一组织形式，出现了认识偏差和误区。而坚持协议采购这一做法，就始终无法避免让“用别人钱给别人买东西”的采购失灵持续存在。


（二）政府采购电商化试点误区根源分析。


1.电商化目标的认识误区。
笔者仔细分析了当前政府采购电商化误区的形成原因，发现在上述地方，有一个共同的现象：其电商化的目标几乎都是，通过将协议采购进行电子化改造，建成类似于淘宝、天猫等服务于零售市场的自由交易平台，让政府采购与零售市场接轨。其中有一种比较有代表性的提法，将政府采购电商化的目标归纳为：“市场可买、价格可比、便捷高效、公开透明”。尤其前两句“市场可买、价格可比”，说白了，就是要杜绝供应商给政府采购提供高价的“特供机”，其最终目标是要实现，政府采购要能采购到零售市场的主流型号商品。表面上看，似乎有道理，可实际上犯了把表象当本质的错误。协议采购价格高真正的病根不是特供型号，而是协议采购把集中采购变成了分散采购，丧失了规模优势，加上采购人责任心的缺失和供应商竞争的缺位，才导致了高价采购，将特定型号当成防范的重点，有本末倒置之嫌。


2.正确认识政府采购“特供机”。


对于政府采购产品的型号是否属于特定型号的问题，实际上根本不应成为大家关注的焦点，笔者甚至认为在政府采购领域，应倡导“特供”。理由是：将产品按市场类型细分成零售市场型号和批发（大客户）销售型号，是供应商正常的市场行为。批发和零售无论在生产、销售成本、售后服务等成本上，本身就有很大区别，这是一种理性的市场选择，是供应商为了更好适应市场、提高自身竞争力的理性市场行为。政府采购完全可以因势利导，将这一做法引导向有利于政府采购效果的方向发展。试想，如果政府采购实现了规模的优势，通过有效的市场竞争，那么哪个供应商不会全力把自己最具竞争力的价格、最好的服务、最符合采购人需求的产品提供给采购人呢？而采购人也可以比别人更低的采购价格，采购到更高质量的产品，享受到更优的VIP服务，这是一个多方共赢的结果。这不是笔者给大家描绘的“白日梦”，而是在批发采购平台每天都在发生的平常事，比如聚划算平台上的产品价格，一般均比市场零售价格低不少，但商品卖家和阿里巴巴公司却还能在低价格销售的基础上，获得巨大的利润，实现多方共赢。


3.协议采购产生的思想根源。


再往前追溯，笔者发现，在几年前，各地因效率问题选择实行协议采购时，就已经对《法》的精神出现了认识偏差。《法》第十七条规定集中采购应低于市场平均价格，而未对分散采购作出规定，就表明集中采购控制价格的关键在采购规模。一般情况下，批发价天然就应低于零售价，所以《法》才对集中采购做了这样最低限度的要求。可以说，我国的政府集中采购离开了规模效益，就失去了集中采购的意义。而当时批量集中采购遇到的执行效率偏低的问题，集中采购机构其实完全可以通过采取提前归集采购需求、提前进行采购，或者预估采购量、阶梯报价、总量包销等模式予以解决。完全可以做到在不损失规模效益的基础上，同步提高采购效率和更好地控制采购质量的目的。


总之，政府集中采购的着力点应该在形成采购规模上，而非向零售市场靠拢，这也是集中采购进行电商化、信息化改造的关键，即必须坚持对批量集中采购的电子化改造，这可以大幅节约开发和运营成本，并迅速取得可观的经济和社会效益，而绝不能陷入协议采购电子化这一泥潭。


政府采购电商化、信息化的路径选择
前文提到，政府采购电子交易平台由于具有公正性、公益性、权威性，以及采购组织形式和采购方式的法定性等特殊情况，与目前主
流电商平台区别较大，照抄照搬可行性不大，一般应独立开发。同时，可借鉴参考主流电商平台的成功经验，尤其是“互联网+供应链管理”的模式，并结合自身特点，扬长避短。


那么开发工作具体该采取何种思路呢？笔者以为，可采取分步开发，逐步延伸的开发策略，将政府采购电商化纳入政府采购信息化的统一规划，并结合政府采购的特点，进行整体统筹安排和整合，摸索出适合政府采购的电商化、信息化模式。


具体思路是：以六种政府采购方式的电子化改造为核心，形成政府采购电子交易平台，同时应用供应链管理理论，对政府采购链条进行向前、向后延伸，实现从预算编制、项目委托、电子化采购、合同签订、物流配送、验收评价等环节全线信息化贯通（条件成熟时还可包括资产管理），达到资金流、信息流、物流的无缝衔接，并按采购组织形式的不同，打造以集中采购机构为核心的集中采购供应链，和以采购人为核心的分散采购供应链。


（一）集中采购供应链。


集中采购由于采购人广泛，采购需求标准统一，可明确集中采购机构为核心责任人，由其负责组织、协调供应商、专家、用户单位等力量完成采购及履约验收，并对采购结果承担最终责任，采购人作为使用者可以就标准化采购需求向其提出合理建议，并监督采购结果的执行情况。


其供应链业务流程主要包括：


1.根据财政部门编制的采购预算，自动归集标准化的集中采购项目，形成批量采购需求。
2.根据采购项目特点，合理安排采购计划，并通过电子化采购系统，以批量集中采购形式，通过招标、询价采购等采购方式，完成高效、标准的采购过程。
3.集中采购机构代表采购人签订履约框架协议，并通过事前抽查、在线物流系统、事后评价等手段，牵头组织并实时监督供应商的履约及采购人的验收工作。
4.实现采购公告、成交公告、合同等信息的公开，形成在线、直观地供需双方诚信评价体系，全程接受各方的监督。


（二）分散采购供应链。


《条例》进一步明确了采购人作为采购主体的权利和义务，所以采购人应被确立为分散采购供应链的核心责任人，由其负责组织、协调供应商、代理机构、专家等力量完成采购及履约验收，并对采购结果承担最终责任。同时，通过尽可能实现各个环节的公开，使其受到采购参与各方、监管部门、社会公众的监督，明确权利的同时，也应让其承担起相应的采购责任，接受追责。促使其加强内控建设，尽可能选择更加专业的专家、采购代理机构，以提高采购工作的规范性，降低采购的风险。


其供应链业务流程主要包括：
1.根据项目要求、市场行情等，单独或委托采购代理机构提出采购需求，编制采购文件，公开发布采购信息。


2.通过电子化采购系统，采用招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源等采购方式，完成高效、有特殊要求的采购过程。


3.与供应商签订政府采购合同，通过事前抽查、在线物流系统、事后评价等手段，组织并实时监督供应商的履约行为，完成验收工作，也可聘请第三方机构协助其完成上述工作。


4.实现采购公告、成交公告、合同等信息的公开，形成在线地、直观地供需双方诚信评价体系，全程接受各方的监督。


政府采购电商化、信息化的主要开发内容及应遵循的原则


笔者以为，政府采购电商化、信息化内容主要可以归纳为五大模块。同时，在开发过程中，必须遵守一个原则。


一个开发原则是：内容法定，严守边界。内容法定，即信息化工作不能轻易突破法律限制，自创自设采购模式、体系、概念等等。如果认为法律不合理，可以等法律修改后再进行创新。严守边界，即不可无限拓展信息化的内容，必须有所不为，才能更好地有所为。
财政部与各省的分工建议：财政部负责网站总体布局，并统一信息化内容，统一工作业务流程，统一软件风格；各省财政部门则按财政部安排，统筹本省数据库建设；财政部与各省分头管理各自的数据库，并通过数据交互实现数据汇总、分析等。


按政府采购业务流程，笔者将信息化内容主要分成用户管理模块、信息发布模块、电子采购模块、验收及诚信记录模块、电子档案模块等。其他诸如监管功能等，则应分散在五大主体模块中，与金财系统等其他软件的数据交互，可通过接口或中转站的形式实现互通。具体内容如下：


（一）用户管理模块。
包括监管部门、代理机构、采购人、专家、供应商等各政府采购当事人的职责功能、业务流程等的开发。这一块工作特别要区分好开发边界，诸如单位内部审核、内控工作等，应交由各单位内部的办公系统完成，全国统一账户只提供标准化流程。同时，区分不同的业务，可实行互联网线上统一和线下统一分步走策略，对适合线上统一的，如公告发布、报表汇总等，则通过线上功能开发完成业务的统一；对暂不适合线上统一的，则可先通过不联网的线下标准操作流程软件，在单位内部完成相关操作后，通过数据接口，与统一数据库实现交互。


（二）信息发布模块。
包括集中采购目录、政策法规、处罚信息、采购预算、采购公告、中标（成交）公告、政府采购合同等政府采购全过程信息的公开，可以通过发布界面模版化设计与适当个性拓展相结合的方式，实现信息发布的标准化，以及实现智能化查询。解决政府采购信息发布不统一、不规范的问题。


（三）电子采购模块。
按采购方式分公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源谈判、竞争性磋商六种方式，分别按操作流程进行标准化、模版化设计，实现电子化、智能化评审，并对采购文件分类进行模版化。部分占用网络资源较多功能，如远程评标等，可以采取引入独立软件，数据回传等方式，灵活实现，不盲目追求大一统、多而全的模式。


（四）验收诚信模块。
内容包括验收报告、履约评价，不良行为记录等。对供应商是否应在政府采购网进行注册的问题，笔者以为应坚持内容法定原则，减少供应商注册内容。如能实现与工商管理部门数据的同步，则应取消供应商注册，有营业执照者，均可参与电子采购，减轻供应商及监管部门负担，也使得监管工作更有针对性。总之，注册及诚信管理应坚持内容法定，体现政府采购扶持中小企业等政策功能，同时应将对供应商广撒网的事前管理，转变为有针对性的事后管理。比如，可开展针对中标（成交）供应商的履约评价等诚信考核。


（五）档案模块。
按照档案管理规定，将采购涉及需要归档的文档，按规范要求，整理制作成电子档案，并可建立全国统一的政府采购项目档案库。


几点注意事项
（一）信息化思路合法性、合规性审查。
信息化工作开始前及开发过程中，必须充分论证确定思路是否能经得起推敲，这点非常重要，如果在开发思路上违法或者违背客观经济规律，比如协议定点采购，那么开发者再怎么努力，也极有可能是在做无用功，甚至南辕北辙，越努力越糟糕。
（二）开发人必须要立足实践，在深刻认识政府采购工作本质以及信息化工作特点的基础上，首先对政府采购线下业务流程进行科学化、标准化整合，这是政府采购信息化成功的基础。
我们说信息化改造是有前提和条件的，哪些环节适合改造、哪些环节具备一定条件后才能开展、哪些环节目前还不适合改造等问题，都必须经过专业论证及一定的试点实践才能作出判断。甚至在开发完成后，还应与线下操作相互取长补短，绝不能仅靠美好地想象来决策。只有将自身业务流程完成线下整合后，才有可能将其转化成程序化的流程，同时这一基础工作也能最大限度的预防和规避信息化工作失败的可能性。
（三）明确信息化工作的实施及衡量标准。
信息化工作说得通俗点，就像我们请木匠做办公桌一样，无非是两者使用的工具不同，木匠用锤子、斧头等，软件工程师用编码。那么我们软件开发的应遵循的标准是什么？同样道理，标准化、模版化、可组合、可扩展、简单实用才是其主要指标，它不像工艺品，讲究实用，本身具有独一无二的东西越少越好，否则开发周期长不说，还特别容易出错，复制推广的难度也很大，这也是我们开发任何办公应用软件都要特别注意的一点。总之不能搞成工艺品，要搞成大路货，小学毕业的也能用，那就是标准。
（四）与主流电商的关系。
在实现政府采购电商化过程中，政府采购主管部门当然不能闭门造车，应积极开展与主流电商平台的合作。比如对于电子交易平台的开发建设，可采取政府购买服务的模式，因其技术和经验，可由主流电商帮助政府采购部门搭建平台，政府也也可以将后期的运行维护承包出去，平台开发完成后，各电商也可以参与竞争供货，让政府采购电子化平台真正实现，更加有助于实现各政府采购当事人良性互动的目的。

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