程文浩：政府采购反腐败重在制度执行阶段 【转贴】

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程文浩：政府采购反腐败重在制度执行阶段



程文浩：政府采购反腐败重在制度执行阶段


原创 2015-12-30 程文浩 中国政府采购杂志






中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。


毫无疑问，我们国家现在仍然处在腐败的高发期，有两个基本证据：一个是这些年被查处的腐败官员有增无减，另外就是中国各地严重的工程质量事故屡屡发生。无论是我们的高层、民众还是国际社会，都认为中国仍然处在腐败的高发期。


在这种情况下，十八大以来中央主要从五个方面加强了反腐倡廉建设，我将其总结为治标、治本、严纪、强军和结网。


治标主要是指严查各类案件，包括“打虎”和“拍蝇”，而且这两类案件的查处数量都比原来有明显的增长，尤其是打虎力度前所未有。目前全国31个省级行政区全部都有省部级“老虎”落马，基本上实现了“打虎”的全覆盖。而且，被打“老虎”的级别不断提高，尤其是原政治局常委周*永*康和两位前军委副主席的落马，不仅震动全国，而且也向国际社会彰显了中国反腐败的坚强决心。


治标很重要，能够营造一种对腐败零容忍的社会氛围。然而，要想扭转中国腐败高发的局面，最关键的还是要靠治本，尤其是要减少腐败发生的机会和条件。


我认为腐败行为的发生需要三大必要条件：


首先，当事人要有权力和资源，尤其是那些不受制约和监督的自由裁量权。


第二，当事人要有较强的腐败意识，从而驱使其铤而走险、以权谋私。


第三，当事人要有足够的腐败机会，能够在当时不被发现的情况下以权谋私并安全过关。


在这三个必要条件中，最值得研究的是腐败机会。其实中国建立政府采购制度，直接出发点就是为了改变过去分散式的协议采购所带来的腐败机会和风险。
腐败治本，最关键的是控制权力的源头，对于权力的来源和行使过程进行规范和约束。
具体来说，治本包含三个方面的任务：
第一，在源头压缩公共权力的总量和种类。这方面最典型的举措就是行政审批制度改革。基层公职人员尤其是领导干部手里的主要权力就是名目繁多的行政审批权，各级政府的行政审批权力最多的时候估计达到一万项以上。
第二，规范权力的行使。规范公共权力的首要前提是要划定公共权力的边界，并设定一定的禁区。哪些是政府应该管的，哪些政府不应该管，哪些禁止政府插手，这个边界过去非常不清楚，这就给很多官员以部门立法的形式私自制造权力、以权谋私提供了机会和条件。
在划定权力边界和禁区方面，我们现在有一项重要举措，就是推行负面清单制度。这个制度非常有意义，它意味着我们在思想观念上已经突破了过去的全能政府、无限政府这样的思维，承认政府的权力应该有边界和限度，而且应受到群众的监督和制约。
第三，权力在压缩和规范之后的公开。权力公开是一个系统工程，包含了公开权力的来源、法律授权、行使规则、行使过程、行使结果等整个过程。
经过十几年的行政审批制度改革，现在从中央政府到地方政府都已经砍掉了半数以上的行政审批项目，应该说大大地压缩了中国公共权力的总量和种类。现在官员手里可供滥用的权力资源比原来要少。当然，改革之后保留下来的
半数左右的行政审批项目，可能利益更加丰厚，而且监督难度更大。


除了治标和治本，十八大以来，中央还进一步严明了党的纪律，而且将其作为预防腐败的第一道防线，强化对干部行为的制度监督。同时，我们还强化了两项重要的监督制度，分别是派驻制度和巡视制度。现在提出要实现派驻和巡视制度两个全覆盖，包括党中央各部门都有了派驻机构，这就改变了过去派驻机构主要以覆盖行政机关为主的局面。


派驻机构和巡视工作的全覆盖，表明从中央一级到地方各级党政机关，凡有公共权力之处，都处于派驻和巡视的监督范围之内。这就进一步压缩了过去长期存在的监督暗区甚至是盲区。而且这两个全覆盖确实也收到了明显的效果。例如，各地巡视组确实揭露了一大批的腐败案件，挖出了潜伏已久的很多贪官。


十八大以来，中央反腐倡廉的第四个重要举措是强军，强化纪检监察机关的能力。这方面最值得关注的就是优化了过去的双重领导体制。不可否认，长期以来双重领导体制在一定程度上限制了地方纪委监督作用的发挥。十八大以来，地方纪委的办案和领导者选任都以上级纪委为主，这在一定程度上制衡了地方党委对同级纪委的制约作用。这是一项非常重要的改革，因为从全球反腐败的经验来看，提高反腐败机构本身的独立性，是成功反腐的必要条件。
十八大以来，中央反腐倡廉的第五个重要举措就是结网。在全球化时代，腐败行为也不可避免地全球化了，中国有严重的贪官外逃和赃款外流现象。因此，十八大以来，我国显著加强了反腐败国际合作，加强了对外逃官员的追查和遣返，力图堵塞中国贪官的“退出机制”。


腐败意识是一个变量，其强弱在很大程度上取决于当事人有无自认为“安全”的退出渠道。现在把国门收紧之后，


尤其是在加强了对外逃贪官的遣返之后，所谓的安全渠道已经不复存在，即便他们逃到天涯海角，我们都可以将之绳之以法。这就会反向抑制官员以权谋私的动机，从而达到从源头上预防腐败的效果。
治标、治本、严纪、强军、结网这五个方面，是我对十八大以来反腐倡廉工作的基本总结。我认为中国廉政建设的未来趋势已经非常明显，就是在坚持治标的同时逐步加大治本的力度，不断提高反腐败机构本身的独立性，同时开展全球性反腐合作，力求打造全球反腐之网。


反腐倡廉的上述大背景，对于政府采购领域有很多新的启示。我想从四个方面谈谈我对下一步政府采购改革的建议。


第一，我认为政府采购领域的突出矛盾早已从制度制定阶段过渡到制度执行阶段。我国的法律法规总量极大，但总体执行效果不佳。我们现在的工作重心应该放在如何确保不折不扣地执行现有的各项制度，而不是埋头出台更多新的制度。在执行问题不解决的情况下，单靠出台新制度替代旧制度，不能从根本上解决问题。具体到政府采购领域，我们应深入反思现有制度为什么不能防止腐败行为发生？


比如，我们有《招标投标法》，但很多腐败案件涉及到的围标、串标等行为往往看似都符合程序规定，但实质却是违法勾当。我们有必要反思究竟是制度本身出了问题，还是制度在执行过程中存在重大偏差。这个问题不解决，寄希望于不断推出新的制度，是无济于事的。


第二，我们的行业主管部门应该从被动地发现案件到主动地发现案件。现在很多官员的腐败案涉及政府采购，而且往往是通过窝案串案等方式间接地发现。案发之时，其实损失已经造成，因此反腐败的成本非常之高。在大数据时代，我们应充分利用技术手段和信息的力量，提高主动发现违法违规行为的能力，这是重要的预防之道。


第三，要通过个案预防类案。已经发生的所有案件其实对我们都有深刻的启迪。很多案件被查处之后，当事人被绳之以法，大家拍手称快，其实查处这些案件的价值绝不仅限于此。政府采购领域发生的很多案件的作案手法都有高度的相似性，因此我们完全能够举一反三，通过对这些典型案件的剖析，来发现政府采购领域中的主要腐败机会，并反向推导出各种制度漏洞，并通过制度改良来堵塞这些漏洞，从而达到亡羊补牢的效果，在源头上防止更多类似腐败行为的发生。所以，查处案件的价值不仅是将罪犯绳之以法、维护社会正义，而是可以帮我们不断地反思和改良现行的各种制度。


第四，政府采购过程应充分透明，最大程度地压缩以权谋私的机会。阳光是最好的防腐剂，这句话千真万确。在政府采购领域，公开是惯例，不公开是特例。除了一些敏感领域（如军事采购）之外，绝大部分政府采购都应做到信息公开、过程透明。这是从源头预防腐败的最有效措施。

（本文为清华

大学公共管理学院程文浩教授

在清华大学公共管理学院举办的“新发展观下的政府采购改革研讨会”上的发言，由中国政府采购杂志社记录整理。）

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