它缘何被列入全国首批PPP示范项目 孙晓强 朱信敏 中国政府采购报

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它缘何被列入全国首批PPP示范项目



它缘何被列入全国首批PPP示范项目


原创 2016-03-20 孙晓强 朱信敏 中国政府采购报


中国政府采购报
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——江苏省徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP项目案例分析

■ 孙晓强 朱信敏

2月16日，江苏省政府采购网上的一则“徐州市骆马湖水源地及原水管线PPP项目中标公告”赚足业界眼球。随着中标公告的发布，这一总投资达24亿元，曾引起了北京首创、粤海集团、北控集团等国内一流大型供水集团竞争的PPP项目终于尘埃落定，在风险分担、交易结构、回报机制、合同条款等方面为类似供水PPP项目提供了示范和借鉴。

2014年底，为规范推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，形成可复制、可推广的实施范例，充分发挥示范效应，财政部确定了全国首批30个PPP示范项目，徐州市骆马湖水源地及原水管线项目位列其中。

惠民生 让群众真正受益

骆马湖是我国第七大淡水湖，湖区面积375平方公里，总库容8亿立方米，水质常年保持在Ⅲ类，深水区可达Ⅱ类水标准，是徐州境内和周边最安全、最可靠的战略地表水源地。

为确保徐州市供水安全，让百姓喝上优质水，市委、市政府决定建设骆马湖水源地及原水管线项目。项目包含骆马湖水源地及原水管线新建工程及原微山湖水源地及原水管线项目工程资产收购。其中骆马湖原水管线项目为新建项目工程，自新沂市骆马湖取水，沿规划S334省道铺设球墨铸铁原水管线145.5公里，途径新沂、邳州、经济开发区等区域，工程概算总投资为20.8亿元；微山湖原水管线项目为存量项目，现状供水规模40万m3/d，由徐州首创水务有限责任公司运营，项目资产收购价值约3.2亿元。

市水务局局长卜凡敬说，实施骆马湖水源地工程，除了主要供应徐庄水厂原水之外，未来还将分别向睢宁和邳州每天输送10万吨水。同时，还向刘湾水厂每天供应20万吨原水，腾出原来供市区的下级湖的水源，用于供丰县和沛县，从而形成一个全市区域供水的新格局。

毋庸置疑，骆马湖水源地及原水管线工程是造福徐州市民的一项大的民生工程。为有序推进项目落地，徐州市成立了以分管市长为组长的原水PPP项目领导小组，领导小组下设工作组，由市财政局分管局长任组长，市水务局分管领导及政府资本方代表徐州市新水国有资产经营有限责任公司（以下简称“新水公司”）主要负责人任副组长，负责PPP项目日常推进工作。

PPP模式实现三方共赢

在市PPP办公室主任、市财政局局长李京城看来，在基础设施及公共服务领域推广运用PPP模式，是落实党的十八届三中全会精神的重要举措，也是推进财政体制改革和政策创新的必然要求。骆马湖水源地及原水管线工程具有典型的PPP特征，应通过充分竞争引入社会资本的先进技术和管理经验，实现政府、社会资本、社会公众的三方共赢。

该项目具有以下几个特点：

持续经营：鉴于球墨铸铁管及泵站房屋设计寿命在50年以上，且管线铺设占整个项目总投资的82%，在PPP项目实施中，工作小组以每周例会方式多次论证、研究，按照政府和社会资本“合伙做企业”思路，创新引入“持续经营、债务延续”理念。原水管线及房屋等资产按50年计提折旧，30年后政府有偿回购项目公司剩余资产，突破了特许经营期限30年的概念。经测算，如按30年特许经营期内全部计提折旧计算，初期财政补贴将超过2亿元，按目前运作方式，初期财政补贴在1亿元以下，实现了地方财政各年度支出的平滑处理，大大减轻了当期财政负担，也符合财政代际公平原则。

充分竞争：该项目为财政部首批示范项目，市场关注度高，且边界涉及清晰、风险分配合理，在项目推进阶段就引起国内众多水务企业关注。为使项目充分竞争，市水务局分别于2015年9月16日、10月21日在江苏省、徐州市举办的PPP推介会上向全国推介该项目，并邀请国内一流供水企业参与竞争。

提高运营效率：该项目采取PPP模式，不但可以盘活政府存量资产，充分发挥财政资金杠杆撬动作用，还能快速提高原水供应的服务能力，避免了由政府直接运营带来的效率低下、人员臃肿、成本增加等问题。广东粤海控股集团有限公司（以下简称“粤海集团”）中标后，凭借其向香港、深圳、东莞等多地提供相关服务的经验，可以更高效运营原水项目公司。

培育人才：由于项目实施初期，国内缺少可借鉴的供水PPP项目案例，每个环节都由市财政局、水务局、国资委、新水公司、咨询机构、会计师事务所、律师事务所等多家单位共同探讨、比选最优方案。自2015年3月正式启动项目算起，从项目的识别推出、完成物有所值评估、财政承受能力论证、编制实施方案，到进入政府采购程序直至落地，整个实施过程经历了近一年时间。骆马湖水源地及原水管线PPP项目的落地，在积累经验的同时，也完成了PPP人才的锻炼、储备，为徐州市后续PPP项目的实施打下坚实的基础。

探索供水项目解决方案

在确定实施骆马湖水源地工程后，为提高原水供应服务质量及运营效率，减轻当期财政负担，市政府决定采取PPP模式，择优引入社会资本，成立原水项目公司统一运营徐州市原水。负责项目运作的新水公司是徐州市政府批准从事市区水利、水务资产经管理的国有独资公司，主要负责水利基础设施投资、建设、管理以及供水、污水等水务市场经营管理等业务。

通过充分竞争，粤海集团最终凭借其出色的原水运营技术、财务与法务方案，从强有力的竞争对手中脱颖而出，将与政府代表方新水公司共同组建PPP项目公司（SPV）。

新水公司董事长王智辉表示，该项目之所以能成为全国PPP项目的标杆，主要是因为项目在实施过程中严格按照国家PPP项目的要求，并结合自身特点探索出了一套成熟经验，具体体现在以下几个方面：

运作模式。根据项目自身为存量项目的特点，结合国家PPP的相关政策，通过项目工作小组的多轮方案论证，采取PPP中的TOT（移交-运营-移交）运作方式。即政府将项目资产及运营权移交给原水项目公司，项目公司在授权期限内统筹负责市区原水项目的运营维护，在授权期限结束时将项目整体资产转让给政府或新的项目公司。

边界条件设置。为便于测算成本及补贴金额，经骆马湖水源地及原水管线PPP项目工作小组多次讨论研究、组织专家论证后，设置了项目边界条件，并报市政府审批。

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信息公开。项目采取公开招标方式选择社会资本，每个环节都做到公开透明。2015年3月，在江苏省财政厅公布的PPP项目首批咨询机构库中，以竞争性磋商方式公开选择咨询机构，最终江苏现代资产投资管理顾问有限公司中选。2015年11月27日，江苏省采购中心发布社会资本资格预审公告；12月21日，省采购中心发布采购公告，按照采购流程，于当月23日、24日组织通过资格预审的社会资本现场察看微山湖、骆马湖原水现场；12月25日，在徐州市水务局公开答疑；2016年2月2日，项目在省采购中心开标，并在省专家库随机抽取专家评标，公示5个工作日无异议，于2月16日正式发布中标公告。

报价设置。本项目PPP的采购内容为骆马湖原水资产及微山湖原水资产的特许经营及维护服务，项目的报价竞争点是政府采购社会资本的核心要素，通过社会资本对竞争点的报价，可达到充分竞争、择优选择的目的。本项目中，因单位原水供应服务购买价格采用运营成本补偿加合理收益原则进行测算，特许经营期内逐年的购买价格相对独立。报价竞争点设置为社会资本依据政府公示的30年单位原水供应服务购买价格进行上浮或下浮率的统一报价。

政府购买服务模式。本项目因前期投资额大与售水价格低之间产生了矛盾，为保证社会资本合理收益，政府需对项目进行补助，以提高项目自身收益，达到社会资本的合理预期。同时，本项目服务的接收方为自来水公司，基于自来水公司与政府长期对于水价的认同偏差，将直接影响本项目原水售水价格的确定。而社会资本无法预见这一敏感问题所带来的经营障碍，可能直接影响项目的实施质量。所以，本项目采取政府购买服务方式采购项目公司原水供应服务，即由政府与下游自来水公司直接结算原水价格，以保障社会资本投资本项目的相关权益，合理分配风险。

赢利而不暴利。为防止原水项目公司产生暴利，根据《PPP项目协议》约定，从开始商业运行日起算，每三至五年进行一次中期评估，必要时可以进行年度评估。同时设计了“成本补偿+合理回报”收益模式，成本补偿金额指政府根据项目公司年度经营情况，弥补项目公司的经营亏损；合理收益金额指政府按照项目公司的初始投资，以合理收益率（即通过充分竞争的中标价格）逐年支付给全体股东的回报金额。项目实施推进过程中，经与多家社会资本沟通，社会资本方都坚持投资收益率需高于8%，经充分竞争、公开招标，最终资本金回报率为6.96%，实现了物有所值目标，减轻了市财政未来30年的支付压力。

有偿移交。本项目建成后固定资产原值为24亿元，其中绝大部分资产为管道和房屋，其资产寿命不低于50年，特许经营期结束后项目公司尚存在资产残值，而项目公司贷款尚未清偿完毕存在银行贷款余额，政府将按照社会资本方持股比例支付给社会资本方对应金额。

骆马湖水源地及原水管线工程的成功落地，有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力；有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益，尤其是有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

春潮涌动千帆竞，该项目为徐州实施PPP项目积累了宝贵的经验。今后，徐州市还将在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与，让PPP的道路越走越宽。

（作者单位：徐州市财政局、徐州市新水公司）