林柳枝：依照法律规定谨慎实施“跟标”采购

秋千

　　来源： 政府采购信息报   作者：林柳枝
　　
　　在政府采购活动中，时常遇到采用“跟标”实施采购的现象。从实践中的案例看，所谓的“跟标”，多为招标采购单位对拟采购项目按之前已采购同类项目的成交价向原成交供应商采购的行为，与《政府采购法》31条和49条所述的补充添购有类似之处，但政府采购对补充添购的前提条件和限额比例都有着明确的规定，实践中的“跟标”做法与上述规定存在诸多不合之处。本文将就 “跟标”问题谈谈笔者的个人观点。
　　
　　尽管《政府采购法》也为政府采购方式拓展预留了空间--即国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，但目前尚未明确有其他采购方式（如“跟标”）是法定的政府采购方式；《招标投标法》中除了明列的公开招标和邀请招标两种方式之外也无“跟标”方式。因此，“跟标＂并非招标采购“两法”范畴内的法定招标采购方式。为方便叙述，本文暂且沿用“跟标”一词进行表述。
　　
　　常见“跟标”案例多存在违法操作
　　
　　正因为“跟标”非法定招标采购方式，因此，对于纳入招标采购“两法”规范内的项目，不可随意 “跟标”。如采购人确实需要按照之前已实施的同类项目采购结果进行补充添购的，应当在招标采购法律规定的框架内进行。
　　
　　《政府采购法》第49条规定：在不改变合同其他条款的前提下，可与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。该法第31条第（三）款规定：为保证与原有采购项目的一致性或者服务配套的，可从原供应商处添购，且添购资金总额不可超过原合同采购金额的百分之十。
　　
　　解读上述关于补充添购的法律规定，不可忽视两个重要的因素：一是补充添购的前提条件-----不改变合同其他条款或保持与原有采购项目一致性或者服务配套；二是补充添购的限额比例--不可超过原合同采购金额百分之十。
　　
　　但在采购实践中，采购单位对拟采购项目的实际情况不加分析，为图省事，常采取简单跟标的模式实施采购。这样的采购，虽实现了采购效率，却违反了法律规定。以下就常见的各类跟标案例的合法性逐一加以论述。
　　
　　1.金额大小顺序倒置的“跟标”
　　
　　跟标采购必须遵循“大额采购在先，小额添购在后，且添购金额不超过原合同金额百分之十”的原则。而不少采购单位为了追求所谓采购效率，一味简化采购流程，只要之前有实施过同类项目采购的，不管现拟采购项目概算金额已超过原采购同类项目的合同金额的现实，仍然采取“跟标”的模式进行采购。这样的跟标采购不仅缺乏价格合理性，而且违反法律规定。
　　
　　因为，由于先实施同类项目的金额较小，因此其采购结果无论是成交价格还是项目服务等各方面，必然达不到批量采购的规模优势，因而也就不可能取得批量采购的规模效应。如若采购人对这样小额的采购成效并非很好的成交结果进行大额的跟标，就从根本上颠倒了“大额采购在先，小额添购在后”的跟标采购顺序，不仅不能最大限度地发挥采购资金的使用效益，而且违反了《政府采购法》关于补充添购的资金总额不超过原合同金额百分之十的法律规定。
　　
　　2.多次反复“跟标”
　　
　　不少采购单位对同类项目进行多次反复“跟标”，尽管单次补充添购的资金未超过原合同金额的百分之十，但多次反复“跟标”累计金额已达到或超过规定的限额，甚至达到或超过原合同金额。这样的跟标采购不但违反了《政府采购法》关于补充添购金额不超过原合同金额百分之十的规定，同时还违反了《政府采购法》第三条关于政府采购应当遵循公开、公平、公正原则，因为多次反复跟标，此举剥夺了除原成交产品和原成交供应商之外的其他产品及其他供应商参与采购项目竞争的权利，因而从根本上违反了采购法主张的“三公原则”。
　　
　　3.长期“跟标”
　　
　　有些单位不顾拟采购项目与原采购的同类项目之间时间间隔多久，在相当长的时期内(跨年度甚至跨几个年度)对一次采购结果实行长期“跟标”，这样的跟标采购是欠妥的。因为任何项目的成交价格都是一个包括设备技术性能、实施方案、服务质量要求等众多要素在内的综合结果，而每个要素都随着材料技术的创新、管理水平的优化、宏观政策的调控等变化而动态变化。因此，同类项目在不同时期实施采购其成交价格也是动态值。在短时间内，该成交价格的市场行情波动不大，则依此实行的跟标采购方具有一定的依据，能取得一定的实效；若原采购的同类项目距现时拟采购项目的时间跨度过大，以上各要素市场行情变化较大，原成交结果已失去了作为现时项目采购的参照价值，如采购单位仍不加分析一味地采取跟标的模式实施采购，这样的跟标采购，其技术设备的先进性、实施方案的科学性、服务质量的优质性和项目价格的合理性都是值得深究的。
　　
　　4.忽略其他因素仅就价格“跟标”
　　
　　如前所述，招标采购项目的成交结果是包含项目的设备技术、实施方案、服务质量、交货期限等诸多要素在内的综合结果，成交价格与项目的每个要素紧密相关，从实质上说，忽略或改变其中任一要素后的价格，都不是原项目的成交价格。招标采购项目的中标成交价格和各个要素最终在合同中以明确的合同条款加以固定并产生法定效力。
　　
　　但许多“跟标”采购案例，仅按照原采购同类项目的合同价格进行跟标采购，却往往忽视或降低了与价格相关的其他要素(如交货期限比原合同约定更长，服务质量要求低于原合同约定的标准，等等)。这种忽视其他要素，仅就价格进行的“跟标”，实质上是降低了采购要求，与《政府采购法》关于补充添购必须在“不改变合同其他条款”或“保持与原有采购项目一致性或者服务配套”的规定不相符。
　　
　　除了上述例举的各种跟标采购类型外，还有其他不符合招标采购法律规定的跟标采购案例，在此不一一论及。
　　
　　“跟标”必须符合法律规定
　　
　　1. “跟标”采购的前提条件和限额标准
　　
　　综上所述，对于金额较小的政府采购项目，采购单位若确需采取跟标采购的，特别应当注意应在“不改变合同条款”或“保持与原项目一致性或服务配套”的前提条件下进行，并且跟标采购金额应“不超过原合同金额的百分之十”的限额标准，抛开此前提条件和超过规定限额标准的跟标补充添购都有悖于政府采购法律规定。
　　
　　2. 正确选择作为“跟标”依据的项目
　　
　　应正确选择作为跟标依据的项目(称之为”依据项目＂)，避免因跟标而带来的采购风险。因为如果作为跟标依据的项目其采购过程或采购结果存在瑕疵，以致被质疑、投诉或诉讼，其采购结果被否决，或依据项目被判定为违法违规采购的“问题项目”，那么，依此跟标的采购就随之陷入进退两难的尴尬局面。鉴于此，笔者建议，作为跟标依据的项目应符合以下要求：
　　
　　（1）宜选择本单位已采购的同类项目。严格来说，跟标补充添购应当保持采购主体一致。因为，采购人对其他单位同类项目的采购结果尤其是项目合同条款等信息内容未必能做到具体详细全面的了解和掌握，若以之作为跟标依据，那么，补充添购就难以保证是在“不改变合同条款”的前提条件下进行了。同样，由于采购主体不一致，就更谈不上补充添购是为了 “保持与原项目一致性或服务配套”。因此，跟标补充添购宜选择本单位已采购的同类项目为依据进行，即保持采购主体一致，因为采购人对本单位项目采购过程的合法合规性、采购结果的价格合理性、采购合同具体条款等情况是全面了解完全掌握的，依此而实施的补充添购，可以避免以其他采购结果为依据的跟标采购可能带来的诸多风险。
　　
　　（2）宜选择本系统上级单位已采购的同类项目。除招标采购法律法规外，在同一系统内实行的其他招标采购政策规定或部门规章具有高度的一致性，而且作为本系统上级单位，其采购数量和采购结果都更具有规模效益，对政策规定规章的执行也更具有示范性。所有这些都是降低和避免跟标采购风险的关键。
　　
　　（3）不宜选择跨部门跨行业跨区域项目。在不同部门不同行业不同区域对同类项目组织实施采购，由于地方或部门规章、区域经济发展、行业特点等情况的差异，项目采购的成交结果也不尽相同，因此成交价格在相互之间的可参照性相对较小；再者，从媒体发布的成交公告上通常只能获取项目采购的成交价格、成交数量、交货地点及交货期限、服务年限等有限的信息，而售后服务质量要求、合同款项支付条件、履约责任义务权利等项目采购要求的诸多其他内容信息却难以完整地获取，因此，跨部门跨行业跨区域的跟标，往往因对依据项目采购过程合法合规性缺乏了解，采购结果信息掌握不全面而无法确保在“不改变原合同条款”或“保持与原项目一致或服务配套”的前提条件下跟标，从而违反了政府采购相关规定。

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我想请问一下，在原采购项目实施多久之内，可以进行跟标采购，有没有明确的期限？

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政府采购法 第四十九条 政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。
即所有补充合同，不管你补几回总的不能超原合同采购金额的百分之十。