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财政部门根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）的规定，对政府采购活动实施监管，负责处理政府采购活动中的投诉、检举和控告。
《政府采购法》第五十八条规定，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
由此可知，政府采购司法审查，是指政府采购当事人不服财政机关的具体行政行为提起诉讼，受诉法院对具体行政行为的事实认定和法律依据以及所适用的行政程序进行合法性审查，并作出相应裁决的活动。本文观点来源于2017年财政行政复议典型案例分析座谈会内容，重点围绕司法审查这一主题进行介绍。
一、政府采购案件的司法实践现状
在司法实践中，因为政府采购案件有其特殊性，争议多数与采购文件技术参数设定、采购准入条件、采购过程、供应商投标真实性有关，涉及很多法律问题、技术问题和实务问题，需要有关技术部门或专家进行论证、鉴定，案件处理耗时长、难度大。
同时，由于《政府采购法》、《政府采购实施条例》等相关法律法规的规定不完善，法院在审查案件过程中，往往缺乏明确的法律依据和相关标准，不宜机械适用《行政诉讼法》的规定，必须结合政府采购实际情况进行审理。
现行法律、法规和规章对于举报、检举、控告的处理程序没有具体规定，同时，对于投诉、举报、检举、控告也没有明确的定义。因此财政机关处理政府采购过程中，缺乏明确标准，法院在受理、审判政府采购案件时也没有明确的法律依据。
笔者将结合司法实践，厘清政府采购案件中司法审查的基本思路，介绍法院审查行政机关是否具有法定职责时通常会裁定驳回起诉的几种情形。
同时，由于利害关系的认定没有明确的标准，笔者将介绍地方财政部门在处理案件过程中的一些新做法。
通常情况下，法院不严格区分投诉、举报、控告、检举、信访的概念，它们均属于行政机关履职类案件。信访比较特殊，因为对信访有专门的《信访条例》对其概念和程序等进行规定，不纳入行政复议和司法审查的范围。
法院在审理投诉、举报、检举、控告等履职类案件时，主要分两步走。第一步是判断对于原告请求的履职事项，被告行政机关是否负有法定职责。第二步是判断原告与履职事项是否具有利害关系。
二、财政机关法定职责认定
审判实践中，司法机关在判断行政机关是否具有法定职责的过程中，不细究投诉、举报、控告、检举的词汇含义。根据法律法规的规定，属于行政机关履职的事项，行政机关就应当履职。
同时，如果法律、法规、规章明确规定行政机关对投诉举报负有答复或者转送义务的，行政机关也必须履行法定的程序性职责。
《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十一条规定：财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，对不符合投诉条件的，分别按下列规定予以处理：（一）投诉书内容不符合规定的，告知投诉人修改后重新投诉；（二）投诉不属于本部门管辖的，转送有管辖权的部门，并通知投诉人；（三）投诉不符合其他条件的，书面告知投诉人不予受理，并应当说明理由。
除了存在法定的程序性职责外，以下几种情形，法院一般认定被告行政机关不具有法定职责而裁定驳回起诉：
第一，越级投诉或举报的情形。即向有管辖权的行政机关的上级行政机关投诉举报的，上级行政机关不具有法定职责。例如，霍某与天津市国土资源和房屋管理局不履行法定职责一案中，原告对相关估价机构作出的《天津市房屋拆迁估价分户报告单》有异议，直接越级向作为上级机关的被告进行举报要求处理，法院判决原告越级举报的行为属于信访，根据《信访条例》，原告的起诉依法应予驳回。
第二，举报人、投诉人仅仅以行政机关负有相关行政管理领域的一般的监管职责为依据要求行政机关履行特定法律职责的。
例如，冯某某等诉中华人民共和国国家发展和改革委员会一案中，被告收到二原告邮寄的举报信，该举报信载明的被举报人为天津发改委，被举报第三人为瀚华公司。举报请求为被举报人未对房地产开发项目所建住宅执行政府定价和政府指导价格管理履行行政许可监管职责，确认行政不作为。
法院判决二原告的“举报信”并非按照《价格违法行为举报处理规定》的规定请求被告履行价格违法行为监管的行政职责，其所提系信访事项，故二原告认为被告未在法定期限内对其举报信进行处理，向被告提出同级行政复议申请，亦不属于《行政复议法》规定的行政复议范围。
第三，针对原告的争议有专门的救济途径的。如若相关法律法规明确规定当事人有别的救济途径的，财政部门不具有法定职责。
第四，要求上级机关监督下级机关的。在组织法意义上，国务院部委负有针对某领域在全国范围内的行业监管职责，同时也负责对下级进行指导监督，但是这一类指导监督是基于内部行政管理的一种措施，具有政策性和自由裁量的空间，法院不可能也无权审查。
所以如果原告针对具体行政行为要求上级机关进行撤销、变更的，其可以直接申请行政复议与行政诉讼，而没必要要求上级机关履职。在冯某某等诉中华人民共和国国家发展和改革委员会一案中，二原告遂向被告举报，要求对天津市发改委的行为确认违法，最后法院驳回起诉。
除此之外，财政部门对于当事人提出的投诉、举报、检举、控告或者提出的依法行政申请书，基于积极行政作为的原则，一般作出告知或者答复，当事人如果仅仅对告知或答复行为提起诉讼，法院在受案范围的框架下，考虑有些情况是可以裁定驳回起诉的：
第一，不具有法定职责的行政机关对投诉举报事项所做出的答复，不再考虑答复本身的合法性；
第二，上级行政机关将越级的投诉举报转送下级行政机关处理的；
第三，上级行政机关将越级投诉举报事项作为信访等非正式行政程序进行告知或者答复的；
第四，投诉举报人针对行政复议不予受理决定或者程序性的驳回复议申请的决定再次申请行政复议的，行政复议机关对此作出的不予受理决定或者程序性驳回复议申请的决定，申请人对此提起诉讼的，法院直接驳回起诉。
三、化解“利害关系”的尴尬处境
财政部20号令第二十条规定财政部门应当以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。
在司法实践中，利害关系的认定无明确的标准，尤其是政府采购案件中，潜在投标人的范围是难以圈定的，故而在认定政府采购类案件时，利害关系的认定存在诸多难点。
例如，甲下载了标书，对于标书条款进行质疑，但最后结果标书未修改，其未参与投标，对于结果其有利害关系吗？甲购买了标书，复印一份给乙，乙欲参与投标，对标书的条款提出质疑，这种情形有无利害关系呢？情况是复杂多样的。
有一些地方采取“报名登记”的方式限定利害关系人的范围，在政府采购公告中明确要求供应商在7个工作日内报名进行报名登记，只有通过报名登记的供应商才可以参与投标，也只有登记过的供应商才有质疑的权利。
通过报名登记的规定，旨在便于后期向相关供应商发出通知，同时可以将利害关系人限定在一定范围。但是，需要指出的是，“报名登记”的实施过程中，要求供应商提供工商、税务等资料，则违反了法律相关规定。根据政府采购相关规定，只有评标委员会在评审阶段有权审查此类材料。
政府采购案件中，无论是法定职责还是利害关系的认定，都必须有法可依，有法必依。现行法律法规还有待完善，明确相关标准，才能更好的开展政府采购工作，指导司法实践，维护社会公平公正，实现政府采购物有所值的目的。
（本文作者单位系北京齐致律师事务所）
发表于 2017-7-10 18:18:36
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