08年重大改革展望 大部门体制改革：从“九龙治水”到“一龙治水”

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08年重大改革展望

大部门体制改革：从“九龙治水”到“一龙治水”

人民网 2007年12月17日  来源：《北京日报》

　　        相关新闻：《瞭望》文章：“大部门”前瞻　　　　

　　《瞭望》文章：政府改革的新框架

　　十七大报告首提大部门体制改革，传达了行政体制改革的新信号，引起了各界对大部门体制是什么、为什么改、怎么改等一系列问题的关注――

　　党的十七大报告中有关大部制改革的思路，引起各方的关注。那么究竟什么是大部制，中国为什么要进行大部制改革，大部制改革有可能出现什么样的问题？本文将对此做一简要分析。

　　大部制改革最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理

　　所谓大部门体制，或者大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。

　　按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。实行大部体制管理，不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题，改“九龙治水”，为“一龙治水”，或者接近于“一龙治水”，同时，通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通的环节，这对提高行政效率，降低行政成本也具有重要意义。

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实行大部制管理模式，是否与小政府的目标相冲突

　　可以说，只要实行市场经济体制，要真正发挥市场在资源配置中的基础性作用，就必然会朝着大部制管理方向迈进。从我国的实际情况看，由计划经济转向市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就是必须走大部制管理的道路。也许有人说，我们不是一直倡导小政府吗，如果实行大部制管理模式，是不是与小政府的目标相冲突呢？其实这是一种误解。

　　我们知道，“小政府，大社会”是一个形象的描绘，是人们期盼政府规模不要太大，不要把更多的钱花在政府自身；但政府的规模和管理能力的大小，必须和它承担的责任相适应。

　　现代社会的一个重要特征，就是社会分工越来越细，出现的新领域需要政府管理。如伴随网络的出现，有了网络犯罪、网络经济、网络传播媒体等，这些对社会影响不管是正面的，还是负面的，都非常大，都需要政府进行必要的管理。过去政府没有这方面的管理功能，现在政府就要配备专业人才，进行管理和引导。所以“小政府，大社会”和大部制是两个不同的含义，二者都有其特定的范围，不应该简单地等同或者对立。退后一步说，即使在“小政府”内部，也不可能是“一锅粥”，而是要设置必要的部门，各司其职，对社会进行管理或提供服务。这就是说，即使政府规模较小，内部也需要科学分工。而大部制适应了市场经济发展和科学设置部门的管理需求。

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大部制改革值得注意的四个问题

　　按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。但是笔者要提醒的是，我们要冷静地看待大部制改革，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但是在我们这样的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是我们更值得关注的。比如，实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，就更加重要；再比如，在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，不重复、重叠？还比如，在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大在机构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制等。在具体推进的过程中，大部制改革是一步到位，还是逐步改革？首先选择在哪些领域改革等等，所有这些问题，都是我们需要认真思考的。

　　在笔者看来，当前有四个问题尤其值得关注:

　　第一，如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为监督大部制的权力，提供保障。在我看来，大部制可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这实际类似如国外政府机构实行决策权和执行权的相分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。比如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构。执行权交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。

　　当然，对大部制的约束监督，更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是外部的监督，特别是人大、司法、公众、媒体等方面的作用，将会形成大部制改革的外部监督力量。

　　第二，大部制能不能有效遏制部门利益，也成为最关键的问题之一。大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。过去部门之间职能交叉，决策周期长，制定成本高，协调沟通困难，原因就在于受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难。比如有人说，目前的发改委就是把若干政府部门整合到一起的“大部”，据观察，很多地方官员现在不跑国务院，只跑发改委，要钱、要物、要政策，使得发改委成了“小国务院”。大部制改革会继续走发改委模式吗？笔者认为，发改委模式不能简单等同于大部制，两者是有差别的。发改委主要是国务院的综合协调部门，几乎和每个专业部门都有关系，劳动和社会保障部、卫生部、教育部等，所有这些部门都和发改委的某个处、司相对应。实际上，在我们这样的管理模式下，发改委究竟应该以什么样的方式存在，如何发挥综合协调职能是需要认真研究和解决的，也可以进行广泛的讨论。从这个意义上说，目前我国发改委的运作模式不是大部制的模式，倒是要对这种管理运行模式，进行认真研究和反思，进行相应的改革。举一个例子，2003年政府机构改革中，我们把专门负责经济体制改革的部门合并到了发改委，现在看来，这样把整个体制改革方案设计的部门放在一个机构内，不一定合适，这个部门应该是超越部门利益的，如果放在一个政府部门内，很容易受到部门利益的影响，甚至会影响到改革政策的公正和公平。

　　第三，大部制改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立。从更深层次来看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。比如文化部、广电总局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的关系等。过去这些年来，我们把中纪委与检察部合署办公，联动作战，成效显著，如何进一步整合党政部门，也许是下一步大部制改革中应该思考的问题。从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，也许更具有长远性。

　　第四，大部制改革的策略和方法也至关重要。应该看到，大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。比如在今年两会期间，有的人大代表建议将卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局整合为一个“人口与健康委员会”，但真的要这样整合恐怕难度还是很大的。不管这个动议能否被采纳，但这明显是一种大部制的思维。另外，“大部”内部的决策、执行、监督机构如何设置，权力如何划分？我们过去毕竟没有这方面经验，所以改革的策略和方法就显得很重要。

　　在我看来，中国的大部制改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众、服务对象广泛，外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。建议中编办在设计机构改革方案时，要建立一个直属于中央编制委员会的高层专家委员会，借助专家力量，加上民众的讨论，使整合性的大部制方案经过充分论证，这样可以最大限度减少领导者个人喜好的因素，也能够坚持科学性，立足长远，用智慧和制度规范大部制的改革。(汪玉凯)

http://politics.people.com.cn/GB/1026/6664885.html

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明年政治体制改革——推行大部门行政体制   

新华网 作者:晓海伦 于 2007-12-12 08:11:24.0 发表　

国拟推行大部门行政体制 部门利益成最大梗阻

2007年11月30日 13:20 　 来源：半月谈

中共十七大为深化政治体制改革布局

中国文化体制改革出现四大热点

法治化：行政管理体制改革基本路径

明确政治体制改革和民主政治建设的优先顺序

漫画：何时才能断　新华社发　（资料图片）

"加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。"十七大报告中关于政府大部门体制的全新提法，引起各界注目。"要抓紧制定行政管理体制改革总体方案"，列入中央重要议事日程，而大部门体制的构想，被普遍认为将是政府改革的
一个新起点、新突破口。

新一轮机构改革先声

改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了5次机构改革。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，虽然我们现在的政府架构与计划经济时代相比进步了很多，但和成熟的市场经济国家比较，部门设置仍然偏多，而且行政行为仍然带有经济干预的惯性。

"具体表现为专业化程度高、职能交叉多，过多涉足微观经济领域，淡化了政府的服务和宏观管理职能。"汪玉凯教授说，比如在食品安全、水环境治理等许多关乎国计民生的领域，"多龙治水"成为切实解决问题的一大障碍。

国家发改委宏观经济研究院常修泽教授认为，把密切相关的职能和权力集中在一个大的部门统一行使，将更加突出政府的公共服务和宏观调控作用。"例如，对原有的交通行业，如果能够建立一个统一协调的体制，将更有助于促进铁路、民航、公路等各项事业的协调发展，优化资源配置。"

专家们预言，大部门体制改革将于2008年春率先在中央人民政府推进。届时，新一轮行政管理体制改革将成为落实十七大精神的一大着力点。


服务型政府陈疾务去

汪玉凯说，计划经济下的政府管理，鲜明特征之一就是部门设置复杂，比如机械工业部下曾经有9个部。经过几轮改革动作之后，这种现象有所改变，但是目前政府部门之间的职能交叉、政出多门、权责不清现象仍然十分突出，成为影响政府效能的一个重要因素。

比如，目前在农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门的职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门的职能交叉；在外商投资、境外投资管理等方面，国家发改委、商务部两者之间职能交叉。

"传统的由多个部门管理同一项工作的做法，看起来是加强领导，实际上是减轻了部门应承担的责任，降低了工作效率，增加了行政成本。"常修泽说，"对现行的部门体制进行调整性'手术'，体现了中央建立服务型政府、革除旧有行政管理体制痼疾的立场和决心。"

实行大部门体制是发达国家通行的做法。以中央政府部门设置为例，日本是12个，美国是16个，英国是17个。

常修泽教授对发达国家广泛采用、建立在大部门基础上的"ESH"机制(即"环境、安全、健康机制")进行了深入的分析和评估。他认为："尽管国情有所不同，但是先进的管理理念是可以共享的。"

如何超脱部门利益

令专家们普遍担忧的一个问题是，大部门体制将直接影响到现实的部门利益，这也将是此项改革面临的最大阻力和难点。事实上，正是由于部门利益作祟，在我国多次行政机构改革的历程中，"精简-膨胀-再精简-再膨胀"的阴影一直挥之不去。

"过去部门之间职能交叉，决策周期长、成本高，协调沟通困难，重要原因就在于受到了部门利益的严重影响，即所谓'权力部门化，部门利益化，利益集团化'。"汪玉凯说。而大部门体制如能推行，对部门利益有釜底抽薪的味道，因此其难度可想而知。

汪玉凯认为，大部门体制改革首先应该从职能交叉突出、外部反映呼声大的一些部门开始。比如信息产业部、广电总局等的整合，国家税务总局和财政部的整合，国税系统和地税系统的整合，农业部、水利部、国家林业局的整合，卫生部、人口计生委、食品药品监管局和国家中医药管理局的整合，交通部、铁道部、民航总局的整合等等。

大部门体制改革会不会引发权力过于集中的"连锁反应"？专家认为，这项改革必须有相应的监督机制予以配合。汪玉凯指出："从更深层次来看，大部门体制改革将涉及和涵盖党政、人大、政协等系统，要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。"汪玉凯说，"应当把行政管理体制改革方案纳入政治体制改革框架中，这样更能从结构上进行深层次调整，因而更具有长远性。"

(范迎春)

山东国际招标

早该如此了，当地有个笑话，国土局整理的土地项目，让当地农业局和林业局利用领了奖，气的国土局的领导骂，并称以后不会在争取项目了。
呵呵~开一个小店，要七八家收费管理的，出了事没有一个出面管的！

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十七届二中全会今召开 讨论国务院机构改革方案  
新华网 2008年02月25日 来源：中新网

    今天，中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议在北京召开，备受瞩目的国务院机构改革方案草案将提交会议讨论。

    根据议程，会议将讨论《关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案(草案)》稿。

    会议的议题还包括讨论向第十一届全国人民代表大会第一次会议推荐的国家机构领导人员建议人选和向政协第十一届全国委员会第一次会议推荐的全国政协领导人员建议人选。

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基本框架已定

    在此之前，2月22日召开的中共中央政治局会议讨论了《关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案(草案)》。

    “22日的中共中央政治局会议，表明国务院机构改革框架已定。”国家行政学院公共教研部教授汪玉凯对《第一财经日报》表示，尽管十七届二中全会将对上述方案进行较大范围的讨论，并存在小幅调整的可能，但基本框架已确定。

    建设服务型政府被认为是此次行政管理体制改革的重要任务。

    新华社的报道称，在23日中共中央政治局进行的第四次集体学习中，中共中央总书记胡锦涛强调，建设服务型政府，是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。

    胡锦涛指出，建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。

    此轮国务院机构改革方案的制定过程遵循了规格高、保密严的原则。为严禁部门利益、地方利益和个人利益影响改革决策，有关部门规定，在机构改革方案研究和确定过程中，对方案内容要严格保密，不得对外透露。    知情人士曾透露，在方案的起草过程中，中编办高层与相关部委的主要负责人进行了“一对一”谈话式调研，了解相关部委的现状。

    “整个谈话中，中编办是只听取部门意见，但不发表看法。”上述人士表示，目前具体改革方案还不清楚，“但应该可以确定的是，目前社会上所传的各种版本基本不可信，应属于社会上的各种合理化建议。”

    除调研实际部门外，起草小组在起草阶段前期还了解、翻阅了相关研究机构和专家的各项改革建议，另外还研究、借鉴了香港特别行政区等地的政府管理办法。

    随着国务院机构改革方案确定，针对“大部制”改革的传闻，“日前一些部委召开相关会议，要求注意部门工作人员的思想状况，以免当下工作的注意力被分散。”知情人士表示。

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　　积极稳妥、分步实施

    一位参与方案制定的相关工作人士提及此次改革的总体思路时表示，当前行政管理体制改革面临的矛盾错综复杂，改革进程既慢不得，也急不得；既要“摸着石头过河”，又要有“路线图”；既必须统一部署，又不能“一刀切”。

    22日召开的中央政治局会议认为，行政管理体制和机构改革要统筹兼顾、突出重点、积极稳妥、分步实施。

    分析人士认为，此次同时制定《关于深化行政管理体制改革的意见》与《国务院机构改革方案》，反映了分步实施的战略。

    “前者反映了行政管理体制必须要有长期目标和总体规划，以明确改革的路径与方向。后者说明一个时期有一个时期的改革重点，一个阶段有一个阶段的改革任务。”上述人士表示。

    事实上，鉴于行政管理体制改革是个系统工程，在此之前，相关部门已作了较长调研和准备。

    “国务院曾在相关省部级单位内征求了意见，并起草了‘1＋5’专门文件：关于深化行政体制改革的决定、转变政府职能、建立法治政府、行政问责制、深化行政审批制度改革、政府绩效评估等。”汪玉凯说。