中央国家机关家具集中采购——立足数据解特点，围绕问题寻突破

招标投标人

   
    办公家具是政府集中采购项目中的重要货物类产品，采购需求大，与机关工作人员联系紧密，自从03年集中采购目录颁布以来，办公家具始终列入其中。随着中央国家机关政府采购中心（以下简称采购中心）集中采购工作的推进，家具采购金额逐年增加，占中心集中采购总额的比例也不断增大，家具采购已成为政府集中采购项目中不可忽视的重要组成部分。
    与此同时，家具集中采购活动中出现的新情况和新问题也逐步凸现出来。正视这些新情况和新问题，一方面，这些新情况和新问题的出现既是家具采购工作水平提升的必然副产品；另一方面，这又是实现家具采购工作新突破的契机。我们只有本着实事求是、解决问题的思路，认真研究家具采购数据，紧密结合采购工作实际情况，分析特点，找到问题，理清思路，实现突破。
一、家具集中采购数据分析
1.整体情况分析
    2005年以前，办公家具未实施定点采购，每年采购金额均不超过五千万元。2005年6月，家具实施定点采购以来，采购形式得到了规范，采购项目数量不断增多，采购金额逐年增加。
    同时，2005年以来，家具采购金额占中心采购总额的比重不断快速上升，在各类项目中始终处在前6位，仅次于计算机、服务器、工程、汽车、会议服务五大项之后。
    可见，近几年家具采购量快速增加，年增长率均达100%左右，实现每年翻一番。考虑到奥运会等客观因素，2008年全年采购金额将有所减少，但由于集中采购力度加大和扩大内需鼓励消费等政策出台，采购需求仍处在增长期，09年及以后若干年间，家具采购金额仍可能继续增长，到一个阶段后，将稳定在一定水平上。
2．供应商分析
     结合定点供应商群体简单做以分析，中央国家机关家具定点供应商总数为35家，按照07年6月到08年6月间（除去奥运期间）家具采购金额3.16亿元计算，平均每个供应商每年中标合同金额约为900万元，每月75万元，这对于办公家具这样的非规模行业的企业而言，无疑有相当的吸引力和效益空间。但我们通过进一步的数据分析可以发现，35家定点企业参与项目数量比例和项目金额相差很大。供货金额排在前五名的定点供应商总额为1.47亿元，占3.16亿的47%，供货金额排在前十名的定点供应商总额为2.14亿元，占3.16亿的68%。35家定点家具企业中，供货份额占总比例高于平均数1/35即2.8%的企业共有13家，比例大于4%的供应商有9家。比例大于5%的供应商有7家。以上数据呈现出了定点企业市场占有不均衡的特点。此外，根据钢制和木制综合类家具生产企业分类统计，总采购金额3.16亿中，钢制类0.79亿元，木制综合类2.37亿元。实际上，木制和钢制的定点企业家数比例为2.5：1，而金额比重为3：1，可以看出一方面木制综合类企业数量相对钢制较少，另一方面单个采购项目中，钢制类项目的采购预算相对较低。
    因此，按照采购金额的变化，分析供应商基本特点，以确定合理的定点供应商数量和分类标准十分重要。合理的供求关系将不会出现所谓“僧多粥少”的情况，确保进入定点范围的企业“有饭吃”，又不会出现“僧少粥多”的情形，使集中采购失去必要的竞争性，而不能确保采购效益。
3．采购单位分析
    家具类采购项目数量很多，几乎每个采购单位都会在政府集中采购活动中涉及到家具产品的采购。中央国家机关在京采购单位共计约有1700个。其中，一级部委约100个，二级以下单位约有1600个。
    据统计，采购金额排在前十的部委（含系统）采购总额为1.58亿元，占总采购额3.17亿元的49.85%，采购项目数量为4198个，占总采购项目数量8886个的47.25%。采购额排名前三十的部委的总采购额为2.48亿元，占总采购额3.16亿元的78.24%；采购项目数量共6725个，占总项目数量8886个的75.99%。总体上看，平均每个项目的采购金额为3.96万元，排名前三十的部委采购项目平均采购额为3.64万元。排名前三十的部委平均采购金额并不高于总平均数，因此，形成排名前三十的部委采购金额较大的根本原因主要是由于采购项目的绝对数量较多。
    我们看到，各部委家具采购需求表现出不均衡的特点。排名前十的部委多下设有多级预算单位，单位绝对数量较多。比如，其中一些部委等在京的大专院校较多，另外的一些下设的科研机构较多，或者下设的专业化机构及“中心”、“所”等事业单位较多。
    我们认为，家具采购工作开展一方面进一步了解这些部委的采购需求，做好项目跟踪回访，摸清这些单位采购家具的特点；另一方面加紧分析这些部委采购需求的不同特点，研究出更科学合理的家具产品分类和品种设定，切实针对各单位的采购需求编制招标文件。
二、家具采购中的难点问题
      结合有关数据分析，针对办公家具受众广、接触时间长、环保创新等特点，我们发现，家具定点采购工作还面临很多困难和问题。汇总归纳这些问题，离不开政府采购的行为主体，即政府采购当事人。发现并分析这些当事人在主要环节中存在的主要问题，必然有助于从根本上解决家具采购的有关问题。从当事人的角度出发，现有问题主要集中体现在以下四个“性”中。
1.采购单位采购需求制定的科学性
      由于采购人与供应商的专业知识水平不对称。大多数采购人不具备家具专业技术知识，技术需求必须请家具公司代为制作，由于这种专业化信息不对称，供应商提出的方案有时不尽合理，或可能造成浪费，或可能货价不实。比如需求中有时一味要求“E0”级板材、“宝钢”冷轧板、“进口”五金件等，不但不符合行业基本情况，也没有体现政府集中采购“价廉物美”和保护国货等基本政策目标。
      进而，还会引起供应商之间项目信息不对称。先期制定采购需求的供应商会在投标时更具优势，其他供应商只好按照制定采购需求供应商的“特殊需求”制定投标方案，而采购人也可能更愿意选择前期介入的供应商，不利于公平竞争。
      因此，加强采购人需求审核，引导其设置科学合理的采购需求，是实施好整个采购项目的基本前提，也是将家具集中采购引入良性循环的主要推手之一。
2.供应商投标报价的合理性
      采购项目中，按照原有招标模式，我们经常会遇到供应商报价相差较大的情况，这种脱离基本报价规律的小概率事件如经常发生，应该引起我们的足够重视。整体上讲，应该从两方面看待并分析供应商报价不尽合理的现状。
      首先，确实应看到部分供应商及市场的诚信缺失。诚信缺失其宏观根源在于整个社会市场经济的诚信机制尚不健全，投标潜在的恶性竞争是其微观表现之一。在一些实际项目中，按照标书技术要求承诺但被怀疑低于成本的报价问题已经引起了一部分投标人和采购人的不满。有时我们会遗憾的看到，个别项目质量得不到保证，家具产品没能真正满足标书要求。有些供应商使用假冒伪劣产品，致使标书应答是一套，实际生产是一套，会造成货不真价不实。更有甚者，企业在中标后恶意降低产品质量，反而为几方当事人谋取不当利益创造了空间，这也更加助长了个别企业以次充好的做法。在这方面，暂不谈制度等深层次原因，无论如何，参与恶性报价和虚价投标的供应商都难辞其咎。
      其次，我们是否也应回归到评审办法和制度本身来思考一些深层次的原因呢。现阶段，出现的恶性报价在一定程度上也是由现有价格分主导的评分方式产生的，在绝大多数投标供应商的标书中承诺满足技术需求时，技术质量评比得分差距变小，相反就使得报价影响更大。有时报价高低相差很大，甚至数倍，价格得分被拉大，供应商只有报价更低才更可能获得中标。面对低价，企业没有合理的利润空间，正规企业生产成本较高，自然要寻求弥补，因此一些项目可能就会出现中标后将项目转包分包，由不规范的小企业贴牌生产的违约现象。同时，售后服务的质量也自然会打折扣，供应商可能会利用采购人对合同研究不细等漏洞，索要服务费，对其承诺的不履行，没承诺的漫天要价。我相信，无论是哪个供应商都不愿明知造假而为之，供应商的无奈恰有可能也正是采购制度本身的尴尬。
      报价合理与否根本落脚在产品质量上，由于家具的基材、油漆、五金件标准各异、品种极多，设备工艺水平也千差万别，如未通过专业化质检，仅凭实物外观和基本使用功能，实难判断真伪优劣。从事后的角度看，只有通过加强质检，才能拨开现象看本质，也会在采购循环的一端促使报价回归理性。
3.专家评审的客观性
    我国政府采购采用的是专家评审制度，专家评审工作的水平直接决定最终项目采购质量。这里提出的客观性问题，并不能简单化理解为公正性的问题，当然从另一方面，极个别不客观的评审确实会影响结果不公正，但这里，我们丝毫不怀疑专家的职业素养，而是力求避免倾向性的主观臆断，把专家作用更好的发挥出来。家具评审专家问题主要体现在专家数量相对较少，极个别专家专业水平和职业素养有待提高等。其实，由于权责不完全对等，专家评审失常的成本较低，而组织实施采购的采购机构和承担采购结果的采购人却不得不面对和接受由此带来的潜在风险。
    在制定评审办法上下功夫，在评审过程中严把关，将会提升专家评审结果的客观性。我们评审追求的是什么样的境界，也许评审的最高境界就是不同的专家应该得出同样的评审结论。
4.采购中心采购链条的完整性
    采购中心作为采购工作的执行者，既然在现实中没有可以推托的责任，那作为采购执行机构就应该站在更高的角度审视整个采购链条。其实整个采购链条贯穿始终的无非是“事、人和尺度”，“事”就是采购项目和有关工作，“人”就是采购当事人，“尺度”就是规矩和政策。以按规矩和政策办事为基本前提，前面提到的各个环节的工作，其实都在这个链条内，从最初采购需求的制定到最后供应产品的质检都是保证整个采购项目质量的必要环节。采购中心的突出作用就是在采购活动中紧握标准，严格程序，突出服务，力求实效。
    以在各类采购活动中一直没有真正发挥作用的产品质检工作为例。质检把关是产品质量保证体系的最后一道屏障，不但对家具采购项目是这样，对各类货物采购这个问题均不可回避，在一些项目中，质检的缺失可能客观纵容了供应商的不理性报价，也会降低了供应商违规的成本。合同签署后，供应商如无人约束，生产时如无人监督，出厂时如没有第三方对质量进行检验，只凭采购人直观反映、简单判断，就可能会造成供应商在产品质量上以次充好。
三、围绕问题探索解决思路
    在呼吁采购人、专家和供应商等几方采购当事人正确处理权力、义务和责任关系的同时，采购中心也从自身做起，研究探索现有问题的解决思路，并积极实践。
1．完善需求，制定科学合理的评审办法
（1）标前充分论证，解决信息不对称问题
      为解决采购需求不科学和由此造成的信息不对称等问题，我们确立了标前论证会制度。首先，要求采购人尽早报送采购计划，采购中心根据计划提前开展项目论证，确定项目质量和预算的合理匹配性。要进一步发挥采购中心专业化机构的作用，为采购人把好技术指标设定的关键点。如该项目从全无需求开始实施，具体做法是：就项目概况在网上预先公告，征求需求设计，随后组织召开供需论证会，请专家和供应商共同为采购人提出合理的采购需求，并参照预算标准进一步完善基本技术参数。采购人确认需求可行后即可确定，进而编制招标文件。招标文件初稿将上网公告一段时间以征求意见，采购中心再组织二次论证，最后确定并发布招标文件。
（2）探索实践“基准价法”法
    新方法的基本原理是通过设定报价区间，突出采购项目中对家具产品质量的评审，基本目的是更好的避免低价恶性竞争和以次充好等问题的发生。具体的办法是：第一，制定需求。编制标书时，公布标的价格或价格区间，招标文件只对数量、尺寸和主体材质以及其他基本特征要素的需求情况加以要求和描述。第二，确定基准价。基准价应根据项目预算设定，作为报价的下限，应根据不同项目，并与采购人商定幅度大小，一般看来，上下限幅度应在15%左右。第三，投标方向。投标人需按照规定的价格或价格区间报价，投报产品时应结合企业生产特点及对项目理解，重点在于突出投报产品的质量性能、工艺特长等技术优势。
    这种方法由于事先公布报价区间，使得供应商报价时可倒算利润，能保证基本利润空间，但同时因只能在产品品质上更胜一筹才更可能中标，供应商又会自觉的提交性价比最好的方案，保证了采购项目效益的最大化，可有效保证产品质量。但由于新旧办法基于不同的出发点和原理，分别适用于不同类型的项目。我们认为应根据采购人预算或具体项目情况出发，采取不同的实施方式。
（3）设定科学合理的打分办法
    进过一段时间的总结完善，我们在制定评分办法方面经认真研究，提出应细化评分细则，提出客观指标，尽量减少主观打分项。打分强调对样式、质量等技术层面的评审，由评审委员会对同一价格区间下各投标人投报的不同特点而档次趋同的产品进行比较和性价比的衡量。这其中，如环保、创新等重要考核内容应本着适度合理的设定标准，既要重点关注，又不能过于牵强。
2．严格评审，完善项目评审流程
（1）采用暗标评审、分段打分
    将招标中的技术部分，主要指“货物配置数量表”和“样图标”，进行暗标评审。暗标排序可由采购单位纪检人员和采购机构工作人员分两次独立完成，这样可进一步保证暗标排序的保密效果。当然，应对暗标中未按格式填报和明显不同于其他暗标的文件予以重点关注，经评委会认定违反规定的，坚决予以废标。
评审时，采用先进行暗标评审再进行明标评审的办法，并在明标评审结束后公布暗标排序，这样基本保证了两部分打分的独立性，由于两段分数由采购中心进行汇总统计，无需评委逐一核算，一方面避免了极个别评委凑分、调分的情形，另一方面又有效提高了评审效率。
（2）去掉最两端分，公布专家名单
     评审分数统计上来后，将评委中的最高分和最低分去掉，有助于客观体现评审委员会的整体意见。但从另一方面，要求评委会的人数一般不少于7人（一般为不超过2名用户代表），才能保证去掉两人后，人数不至于过少而增加偶然性。
    评审结束后，请评委会填写“意见表”，对标书制作、评审组织、专家专业性等问题征求意见，有助于专家对采购中心工作提出建设性的意见，也加强了专家间的互相监督。最后，在公布评审结果公告的同时，公布评委姓名，广泛监督。
3.加强质检，突出对供应商履约监管
（1）大力加强质检工作
      针对加强质检和履约监督方面的问题，采购中心在08年组织了质检小组，对几个重大项目进行了全面而系统的质检工作，得到了多方的认可。在质检工作中，我们主要把住三道关：一是进料关，对于原材料检验须到生产现场考察货物到位与否或品质如何，同时检验进货单；二是验货关，产品按照n+1的模式生产，专门多生产一套家具用作破坏性实验和检验，生产结束后抽样检测；三是供货后的售后监管关，建立采购人信息反馈制度，及时反映供应商的售后服务履约情况，并不定期进行回访调查，保证采购项目善始善终。
      需要强调的是，质检标准要严格遵照招标文件和投标文件的规定和承诺，合理制定质检指标，做到“该检必检”。质检费用应在标书中注明由谁承担。通过实践我们认为，应将质检工作逐步推向制度化，可组织成立家具项目质检小组获委托第三方进行质量检查，并监督其履行职责。大力推进质检工作，将其制度化规范化，将极大地推进家具采购工作。
（2）进一步加强供应商履约考核
      制定供应商履约考核办法。细化考核内容，量化惩处打分办法，对情节严重的可按照有关规定，报送有关部门取消其定点资格。严格按照协议规定条款认真执行，通过家具电子化平台的进一步开发和应用，将供应商的考核情况定期公布出来，这其中包括项目抽检、采购人投诉处理等内容。奖优罚劣，探索除名递补机制和奖优续约等惩处和奖励的措施。
（3）加强培训
      培训工作应针对供应商和采购人两方面进行，缺一不可。对供应商的培训，提高其电子化操作水平，并大力强调认真履约的严肃性，提高其为采购单位服务的水平，进而，加强定点供应商对政府集中采购工作的认同，增强其荣誉感和竞争意识。对采购人的培训主要应集中在采购程序、制度法规、需求制定和信息反馈等几方面，努力提升采购人的专业化水平，将对政府集中采购工作的整体水平提升有积极的作用。
      总言之，我们将继续以数据为基础，加强研究，不断通过分析思考、改革创新解决家具政府集中采购中出现的问题和矛盾，积极扩大采购规模，促进规范采购，力争在一定程度上做好引导办公家具行业健康发展，规范家具市场秩序的践行者。


    来源：中国政府采购网  李  喆