中标者讲述 法案起草艰辛历程

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　　《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》采用立法招标方式出台

　　导读

　　3月1日，经河南省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过，《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》开始实施。

　　这个洛阳市政府采用公开招标方式确定起草单位而出台的地方法规，因为不同以往的起草方式，而格外引人注目。

　　张水山所在的律师事务所通过公开招标方式，取得了这一条例的起草权。作为起草工作委员会主任、见证了草案出炉全过程的张水山，今天向记者讲述了他所知道的立法招标。

　　□视点调查

　　在河南王城律师事务所律师张水山案头的日历上，“3月1日”被重重地圈了起来。

　　这是《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》经河南省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过，开始实施的日子。

　　有幸通过立法招标参与条例起草的张水山，与记者谈起条例草案的起草过程时，仍然感慨万千：“条例的出台凝聚了社会各界的力量啊！”

　　尽管张水山将草案的起草说成“只是将市民的语言转化成法律专业用语和条文”，但实际操作远没有这么轻松。

　　看到《关于委托起草法规草案代拟稿的招标公告》时，张水山的第一反应是：瞪大了眼睛

　　2008年4月6日，洛阳市政府法制局和洛阳市教育局在当地媒体上发布《关于委托起草法规草案代拟稿的招标公告》。

　　虽然身为法律界人士，但张水山看到公告的第一反应和许多洛阳市民一样：瞪大了好奇的眼睛。

　　公告中说，洛阳市行政区域内的高等院校、科研院所、律师事务所以及法律专家、教育工作者，均可以单位名义投标起草《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》。

　　公告要求，投标单位及其人员必须熟悉国家关于中小学校学生人身伤害事故预防与处理的法规、政策；具有法学专业技术人员5名以上；对洛阳市中小学生人身安全管理现状有比较深入的了解；具有人身伤害事故预防与处理方面的实践经验和理论成果；熟悉地方立法基本知识。

　　“看到这个公告后，我和同事们都挺激动的，感到政府采取招标方式进行地方法规草案的起草，既能集思广益，又体现了立法的民主性。”张水山说，对比着公告中说的“硬件要求”，王城律师事务所决定“一试身手”。

　　“开标时，我们也捏了把汗，因为竞标非常激烈。”张水山说，2008年4月22日，洛阳市政府举行了公开招标起草法规草案开标仪式，会场设置了监审组、评委组、公证组、记分组，竞标单位逐一向评委组阐述了参与起草法规的成员以及拟制法规的框架等情况。现场共有8家投标单位参与竞标，其中，律师事务所7家，高等院校1家。经评审组专家认真评定，王城律师事务所以85.57分的高分中标。

　　随后，洛阳市政府法制局、洛阳市教育局与河南王城律师事务所签订了《委托起草〈洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例(草案代拟稿)〉协议书》。

　　在学生伤害事故处理过程中，教育部门与学生家长常常在事故原因、责任分担、赔偿范围等方面纠缠不清，制定一部符合实际的、具有可操作性的地方性法规十分必要

　　顺利中标之后，张水山他们的压力也越来越大。这压力来自两方面。

　　首先，立法招标在我国已不是首次。此前，重庆、北京、上海等地，都曾尝试过。早在2002年，重庆市在制定《重庆市物业管理条例》时，便开了律师起草地方法规的先河。但那是一次尴尬的尝试，因为草案曾被“推倒重来”，最后通过的法规与律师所拟的草案相差甚远，又回到了“部门立法”的老路上。

　　另一方面的压力则是我国学生人身伤害方面法规的现状，令起草小组感到责任重大。

　　张水山说，按照他们当时掌握的数据，洛阳市每年非正常死亡的中小学生就有四五十人，学校的安全事故已成为14岁以下儿童的第一死因。

　　中小学生的人身安全是社会关注的焦点，但我国还没出台有关学生伤害事故预防和处理方面的专项法律和行政法规，教育法和未成年人保护法及相关法律法规的规定又过于原则，缺乏可操作性。在学生伤害事故处理过程中，教育部门与学生家长常常在事故原因、责任分担、赔偿范围等方面纠缠不清，制定一部符合洛阳市实际的、具有可操作性的地方性法规十分必要。

　　中标后，张水山和同所的律师许文、吴兴武联合洛阳市高等院校的部分法学专家组成起草委员会。针对学校及学校周边与学校、学生安全有关的问题，他们设计了《调查问卷》，面向学校领导、教师、学生、家长进行随机问卷调查，然后对调查问卷进行统计分析，制作了《调查问卷统计表》和《调查问卷分析说明》，还到法院搜集研究了有关中小学生伤害事故的典型判例。

　　“整个起草的过程，也是和社会各界互动交流的过程。”张水山深有体会地说，市教育局出面组织由87所中小学校教师和各区、县教育局负责人参加的座谈会；市法制局出面组织政府各相关部门进行座谈，充分征求政府机关的意见；市司法局和律协出面组织律师界专家展开专题调研，解决了法律上遇到的不少难题……

　　起草小组成员吴兴武告诉记者，在调查中他们发现，为了避免学生伤害事故发生和承担赔偿责任，一些学校已经减少甚至取消了学生课外活动、劳动实践、校外活动甚至体育课等一些必修科目；有的学校为在寒暑假期间不让学生进校活动而封闭学校大门，甚至在课余时间把学生关在教室里。

　　“我想，这样的结果谁都不愿意看到。”吴兴武说，此次他们起草的法规，把所有责任都划分得很清楚，学生受伤害时，什么情况下学校或者相应部门必须承担相应责任，什么情况下需要自己负责，都一清二楚。

　　立法招标可以吸纳更多有责任感的社会人士参与立法，能够弥补“部门立法”的局限性

　　“我们借用民间力量起草法律法规，目的就是想避免立法的部门利益化。选择这样一个条例委托社会力量起草，主要是考虑到与老百姓关系密切。”洛阳市政府法制局法规科科长杨尚辉在解释他们立法招标的用意时说。

　　据法律界人士介绍，从法理上讲，立法是权利和义务的第一次分配，如果不合理，会损害公共价值。部门起草法规会不可避免地把自身利益最大化，而社会立法至少抛弃了部门利益。

　　接受采访的学生家长和老师，对于条例是“民间立法”还是“部门立法”并不在意，他们更关注条例在解决实际问题上“是不是好用”。

　　张水山坦言，对于如何起草，有关部门并没有给他们规定太多的条条框框。最基本的要求就是，应不与上位法抵触，符合实际，可操作性强。

　　张水山他们起草法案的劳务费只有1万元，“仅仅从经济上说，我们肯定不干，但参与立法起草的社会价值可以让你放弃任何利益”。

　　河南省司法厅主管律师工作的副厅长周济生告诉记者：“目前，河南律师对地方立法的重视程度前所未有，这体现出律师职业的使命感。”

　　“律师是为社会提供法律服务、具有民间立场的法律工作者，在立法上具有利益相对中立的特点，而且能够广泛接触社会各阶层。”河南农业大学法律系主任杨红朝说，将具有法律专业素养的律师团队推向立法前台，在一定程度上可以有效避免由行政主管部门负责起草的“立法部门化、部门利益化”倾向，从根本上提高立法质量，广纳民意。

　　而在郑州市人大代表何保军看来，如果仅仅由政府或其指定的部门、学术机构来起草法案，难免视野狭窄。采取立法招标的方式，可吸纳更多有责任感的社会人士，包括优秀律师在内，参与立法工作，能够弥补目前立法存在的局限性。

　　采访中记者还听到这样一种声音：现在的法案起草权竞标方式，一般只让一家单位中标，不能实现真正的“开放式立法”，建议增加代表不同阶层利益的中标单位，选择好委托立法的突破口，使法规草案更加丰富和全面。

　　邓红阳 赵红旗

　　编辑手记

　　我国的立法法明确规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动，同时也要求，“立法应当依照法定的权限和程序”。但从目前的立法招标实践来看，还缺乏统一的规范。如什么样的立法可以或者必须拿出来招标；立法招标如何保证不“重复工作”，不增加纳税人的负担；招标人与投标人的资格如何确定；操作程序以及如何保证公正性；中标者如何保证所起草的法规质量等，都需要有个说法。　
　
　

来源：法制日报　时间：2009-03-05