浅谈政府采购的程序化建设

招标投标人

     
                        程序设置的科学化、公开化、合法化不仅是党的十六大以来，围绕政治体制改革，加强党和政府的制度建设，特别是程序化建设而提出的一个新课题，一项新任务，同时也是政府采购工作面临的艰巨任务。

                        　　井然有序是政府采购程序的本质
                        　　所有事物都离不开程序，离不开对各种不同事物程序的认识、运用和调整。世界上的事物是复杂的，不同的事物有不同的程序要求。譬如要想减肥，就餐时必须先喝汤再吃饭，因为先喝汤可以给人一种饱的感觉，再吃饭自然就会少了许多，这就是程序的一种运用嘛。如果先吃饭再喝汤则越变越胖，可见吃饭的过程也需要讲程序。程序实际上是一个时空概念。一般来说它有两用，作名词时，讲的是事物运动的排列顺序，表现为一种相对静止状态；作动词时，讲的是为达到某种状态而进行的运动过程。这种过程因不同的要求而有不同的程序，比如按时间的先后（如先来后到）或按年龄的大小（如尊老爱幼）或按紧急的程度（如轻重缓急）或按数量的要求（如大小多少）等依次排列的工作或运动步骤。
                        　　众所周知，不论是社会的活动，还是人类的思维运动，无处不存在着程序。可以这么说，人们的一切努力和奋斗都在寻求一种程序，一种适应自然、社会和人的思维运动的程序；一切成功者的表现都在于不断地克服来自自身和外部的干扰或破坏，调整各种程序，使之趋于一种整体上的和谐完美。人脑程序如果出现问题，则会出抑郁、忧虑，甚至出现轻生。可见程序设计与我们息息相关。
                        　　在政府采购活动中，目标决策、调研需求、制作标书、开标、评标、标后的质疑处理是政府采购必备的程序。
                        　　西方谚语云：“Wellbegunishalfdone（好的开端是成功的一半）”诚哉斯言，有了好的开端，就有了好的希望。目标决策是政府采购活动的开始，同时也政府采购能否成功的关键因素。在政府采购的决策程序中（属于采购人领导层的职责范围），它包括问题的发现、目标的确定、价值的大小、方案的拟定、评估和选择、试验实证、普遍实施等7个程序阶段，还有市场调研等一系列的决策技术内容。这样的程序要求是为了保证决策的科学性。上世纪80年代初期，不少地方就提出“三不决策”，即不认真调查研究不决策，不经过专家论证不决策，不制订两个以上的可行性方案不决策。在决策过程中增设了这个“三不”程序，其目的就是为了保证领导拍板的正确性，而且也可以保证老百姓参与到决策的过程中来，增强决策的民主性。这种“三不决策”决策程序是科学有效的，完全可以引入到政府采购的决策中来。
                        　　科学化是政府采购程序的灵魂
                        　　所谓程序的科学化，就是要求程序的设置符合客观实际的规律性，人们按此办理能够以最小的投入获得最大的收益。例如政府采购评标会议有它的程序。会前必须要让与会者知道：是否达成共同认识？是否知道评审的目的？是否了解评审议程？评标委员会成员的任务是什么？会议结果怎么保密？等等。同时兼顾调查研究、征求意见在先，集体讨论、修改定论在后，定量数据在先，定性评判在后，议论纷纷在先，择善而从在后。这些规定，都是着眼于给评审工作注入科学程序，以保证评审会议的有序与高效。
                        　　程序不科学，再高明的人也难作出正确的判断；程序不科学，看似民主的行动，也难产生有效的决策。美国学者约翰.罗尔斯在《正义论》提到的怎样做到“分粥理论”，这个例子很好的说明了程序科学的基本原理对结果科学的保证作用：一群人希望平均分粥，在没有精确的计量方法的情况下，如果没有科学的程序保证，则无论选择由谁来分粥都会有利己之嫌。而如果规定大家轮流负责分粥，且分粥的人最后拿粥这种方法，则无论多么自私的人，为了使自己所得粥不比别人少，他都会努力把粥分得尽可能均匀。因此，在政府采购评审过程中，评标打分就不能为所欲为，想怎么打分就怎么打分，必须制定有科学的打分的程序，否则就会导致评标程序和规则的不科学。政府采购项目采用综合评分法评标时，一般采用通行的100分制打分，并且要去掉一个最高分和去掉一个最低分，这样可以防止多数人的意见不被一二个人的意见所左右，才能体现出评标的科学性。
                        　　由于程序的不科学或人们不按科学的程序去办事而带来损失和造成不好影响的事在我们的政治、经济、文化生活中时有发生，在政府采购活动中也同样如此。如果政府采购的程序设计不科学，越是参与性强、透明度高，其造成的不良影响面就越广；如果程序安排得不科学，越是动用了法律的力量，越有强制性的害处，因为不科学行为可以在法制的保护下大摇大摆地将人们引入歧途，例如，在政府采购竞争性谈判桌上，如果片面地设定谈判的次数、限定谈判的内容，就不可能获得谈判所需要的结果。因此，重视和加强程序的科学性，应该和必将促进政府采购工作向着有序高效的目标发展方向一致。
                        　　程序设置的科学性，其一，要把握好程序制定的价值前提。所谓价值前提，说的是该项程序设定的目的、目标是什么，它是否符合我们当前的情况，包括法律法规和政策的规制。程序是为法律法规和其他一切政策服务的，设计者只有明白了该项工作的前提条件和这项程序设置所要发挥的作用，才可能设计出符合要求的程序来；其二，要把握好程序制定的事实前提。所谓事实前提，说的是制定该项程序需要的科学手段。不同的程序需要有不同的手段，不同的手段需要有不同的科学知识。设计者只有具备了一定的科学素养和业务能力，并且懂得如何运用这些知识去设计程序，程序才符合客观实际的需要。
                        　　公开化是政府采购程序外部条件
                        　　程序的公开化，越来越受到人们的重视。“公开、公平、公正”是人们孜孜以求的民主权利，也是政府采购活动所必须遵循的重要原则。“公开”，则是人们估好政府采购的首要前提。现在参与政府采购活动的供应商不仅要求公开结果，而且要求公开过程，即对实现结果的每个程序都需要有所了解，公开程序是一项确保采购过程公开的重要手段。这正如一个古老的英国谚语所说：“正义不仅要得到实现，而且要以人们能看得见的方式实现。”对此，美国程序理论研究学者迈克尔·贝勒斯作过这样的论述，他认为，裁判者的偏袒可分为实际的偏袒和表面的偏袒，对于后一种也应在程序设计时予以避免。如裁判者在解决争端问题时，不得与争端的任何一方进行单方面的接触。政府采购程序之所以要公开，是因为人们有时很难判定评审者的不当行为是否会导致评审结果的不公正，也很难判断表面的偏袒是否会转化为实际的偏袒。在这种情况下，只能设计一种对一切表面上偏袒的行为均加以禁止的程序，才能防止政府采购活动中所有可能出现的偏袒行为。
                        　　程序公开化，是对参与政府采购活动供应商权利的维护和尊重。政府采购的“三公”、“三依”就是有广泛的知情权，即对国家机关、事业单位和社会团体动用国家财政资金采购货物、服务、工程的事项的知晓，对自己能否参与和参与情况的了解。知情权是政府采购“三公”原则中的一项重要内容。除了那些涉及国家和集体机密、商业秘密和某些特殊的程序不能公开外，供应商有权了解一切他们应该知道和希望知道的活动程序。知情愈细愈广，表明政府采购的透明度愈高。同时，知情是供应商参与维护和管理国家和公众利益的首要前提，因为供应商也是纳税人，他们有权知道他们所纳的税如何在使用，即供应商都不仅需要了解结果，同时要了解结果产生的程序。任何一项事务，只有大家都知道了，都来参与了，这项事务才能办得更好。政府采购的这种知情权和参与权有的是通过财政部指定媒体和采购文件来直接实现的。
                        　　合法化是政府采购程序的内在动力
                        　　程序的合法化可以最大程度地维护政府采购当事人的尊严、保障当事人的人格与自由权利。比方说，实体错误只是把一个东西称错了，而程序错误则是把称杆上的定盘星定错了，称什么东西都不准。如果在制定采购文件时，把评分标准搞错了，那么评审专家打分必然跟着错。因此，首要的不是实体不公正，也不是制度不正义，而是程序不合法。
                        　　政府采购程序是政府采购活动中的“游戏规则”，是政府采购中心实现“三公”“三依”的基本途径。政府采购公正是一个完整体，它包括实体的公正（采购人、政府采购中心、政府采购评审专家）和程序的公正。一方面，长期以来，在政府采购活动中，在某些领导的头脑里，还存在着“重实体，轻程序”的思想和表现，其结果，政府采购制度未能贯彻始终，政府采购当事人的公正也大打折扣。现在为什么有的地方政府采购结果不可以“当庭宣判”，而要拖很长的时间？为什么有的采购结果，采购人不直接向政府采购中心或监管部门去申诉，而要先让一些意向中的供应商向政府采购中心提出质疑？这是因为在法律制度这个大的程序里面还有空隙可钻；另一方面，是程序的平等，即供应商在接受法律的评审的过程中，其时间限度、其环节顺序都应该是一样的。在某种意义上说，程序上的平等比实体上的平等更重要，因为，程序的不平等可能引起实体即结果的不平等；结果是否平等可能因为种种原因而使人们有不同的评价，而程序的不平等一下子就使人感觉到了。有的供应商是参加政府采购的老朋友，对政府采购当事人熟悉不过，但政府采购的程序一点也不可以偏废，因为这不是一个感情问题，也不是一个道德问题，这是一个法律的程序问题。因此，撇开其他因素，政府采购项目哪怕非常类似，该有环节一项也不能少，该走的程序要始终不渝地走完，如果缺少这样的观念，导致少了这样一些程序，“交学费”的现象就会不断地出现，给国家利益带来很大的损失。
                        　　遵循规律是政府采购程序的重要因素
                        　　弄清程序和规律之间的关系问题对政府采购活动的健康开展很有益处。规律是客观存在的，人是不能制造规律的，人们要想获得成功，就必须按照规律办事。在人类、自然和社会的好多领域，程序是人们设置的，但这种设置也必须符合这一类的规律要求。可以这么说，规律决定程序，程序反映规律，只有对规律的正确认识和把握，才能更好地设置程序。讲政府采购的过程比结果更重要并不是说只关注过程，而不考虑结果，就像农民种田工人做工一样，政府采购哪有只管干活不问产品数量质量的？说过程比结果更重要，是想表达这样一种理念，在工作过程中，如果忘记或轻视了对程序的关注，就可能出现不利结果的局面；如果关注和重视对程序的设置和运作，就可能会收获好的或一些意想不到的好结果。如果结果出了问题，不妨从程序上找找原因。当然，程序也不是万能的。人们设置程序时具有主观性，这就难免保证它的科学性和完备性；人们在执行程序时，又有了主观性，又可能因不同人的不同理解会有不同的执行方法和力度，结果也会不一样。在设计政府采购程序过程中，应该依照人们主观性客观存在的规律，堵塞因主观性而造成的漏洞，避免因主观性而带来的损失。
                        　　加强监督是提高政府采购程序设计水平的有效途径
                        　　程序设置以后还需要加强对它的监督。加强实施前的监督，即使有了程序的设置如果是不合理的或不科学的，它所带来的结果也是不太理想的。对程序实施中的监督，是监督者对程序的设置和它的运作过程跟踪察看并督促实施的一种参与行为。对程序的监督具有积极意义：一是可以事先预防，防止偏差，保证决策和行动的正确性；二是可以及时发现问题，及时纠正，把损失减少到最低程度，使程序更加科学完善；三是可以通过监督过程的交流与沟通，融洽监督者与被监督者之间的相互关系，有利于决策和行动的良性运作；四是监督的过程也是一个政府采购避免少犯错误或不犯错误、接受教育、参与政府采购管理的过程。加强程序监督，对于确保政府采购操作的有效性、降低采购成本、反对滥用权力或失职渎职等腐败现象是极有帮助的。另外，对程序的监督，也必须遵循一定的监督程序。这些监督程序大致包括法律程序、道德程序、时间程序、空间程序、角色程序和审批程序等。对程序的监督是一个长期细致的系统工程，需要在社会进步和政府采购日趋成熟的前提下不断提高监督的水平和质量。


来源：中国政府采购供应商网

myjing8686

学习了一下，有所收获啊，谢谢！