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“三大反差”致招投标行业乱象频出

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发表于 2010-9-10 17:51:53 |只看该作者 |倒序浏览

      来源：经济参考报             记者　郭立

   普遍存在的建筑工程领域虚假招投标现象，其背后深藏的是体制弊端和监管难题。工商行政管理部门等业内人士分析认为，招投标行业之所以乱象频出，根本原因在于体制和监管方面的“三大反差”。应当构建监督体制、约束机制、准入机制，从源头上遏制腐败，净化招投标市场。
　　高利润回报与低违规成本的反差
　　一方面，被挂靠企业通过出租出借证照、接受挂靠，收取被挂靠单位和个人的证照借用手续费和中标后的数目不菲的管理费。据知情人介绍，在建筑行业中，管理费收取是大约中标金额的1.5-3%，以“巫山县翠屏长途客运站主站房及附属设施工程项目”的招投标为例，其标底大约为500万左右，中标后，被挂靠企业不需要支付任何费用，就可以轻松得到至少7.5-15万元的管理费；另一方面，作为挂靠单位，由于工程建设招投标中潜规则的存在，投标人通过串标围标，以较低的价格中标，中标者将中标金额的8%-15%作为费用，分给未中标的企业，而利润空间大的项目甚至达到标的的33%。
　　但是，相对于较高的利润来说却是较低的违法成本，现实中工程建设的招投标权力集中在少数人手里（招标人、代理人、评标专家委员会）。由于招投标的内容及过程需要保密，客观上造成了不便于社会监督，减少了投标人因为虚假信息导致投标失败的风险。
　　此外，一个企业由于虚假信息在一个项目投标失败，并不至于遭到像在西方国家那样受到市场驱逐。因此，投标人提供虚假信息参与投标的现象愈演愈烈。较低的成本，高额的回报，使得许多资质低的企业以及无业人员投入到这个行业，甚至成为投标专业户，专门通过参与招投标而发家致富。

业务高速发展与制度滞后的反差
　　巫山县工商局有关人士介绍说，目前我国处于建设高峰期，项目规模大、数量多，分布广，公开招投标各种相关配套措施还不规范，存在不少漏洞和难以操作的地方。
　　一是同体监督难以形成制衡机制。按现行的职责分工，工业、水利、交通、国土、农业等各个行业的招投标活动，其主管机关、监督机关、项目法人都是同一个部门。建设部门招标一项工程，建设部门既是招投标活动的具体实施人，又是实施监督管理的责任人，既当运动员又当裁判员，这样的监督体制孕育了各种招投标的腐败，从而导致招投标活动中大量串通投标、商业贿赂、“暗箱操作”等不正当竞争违法行为的出现。
　　二是监管、执法主体分离难以形成有效的执法机制。比如发改委、监察局对招投标过程进行监督，但不具备行政处罚主体资格；作为具有执法权的工商部门，因为缺乏对招投标过程的具体监管，难以发现违法行为；而就行业主管部门而言，因为责任和利益的关系，就更不愿意处理了，加之部门与部门之间缺乏有效的案件移交等相关制度，因此，在招投标过程中，就陷入了“监督部门无权处理，行业主管部门不愿处理，执法部门难处理”的现状。
　　三是中介机构缺乏，尚未形成有效的竞争机制。长期以来，招投标代理公司、造价公司等中介机构非常少，能力强、信誉好的招标代理公司、造价公司因交通不便，成本较高，不愿在巫山等边缘库区增设办事机构。由于缺乏竞争力，难以形成有效的竞争机制，以至于代理公司，咨询公司、造价公司常和业主、企业达成一致协议，不按章办事，泄露信息，扰乱市场秩序。
　　四是缺乏对公务人员的责任约束和追究制度。招标投标法本身对一些环节缺乏强制性规定，为一些人为调控因素提供了“活动空间”，一方面由于公务人员在选择招标代理、资格审查、评标、定标时，不认真履行职责，导致一些虚报资质登记的挂靠企业中标，另一方面，行业主管部门履行招标项目后续监管难不到位，致使工程中标后层层转包，直接影响工程施工进度和质量。
      高隐蔽交易与低水平监管的反差
　　由于在工程建设的招投标中违纪违法行为交易隐蔽，往往是一对进行，相比之下，目前政府的监管却处在一个较低的水平：从法规上说，行政主管部门目前主要依靠《招标投标法》、《建筑法》及有关部令和地方法规等监督招投标工作，但在实际工作中缺乏实施细则。特别是法律规定的歧视性条款较难把握，导致行政自由裁量权过大，极易发生越位和缺位行为，也给招标人（招标代理人）“暗箱操作”提供可乘之机。
　　就组织机构而言，条块分割多头管理，当前招投标活动，省、市、县的项目，按行政隶属分别由各省、市、县的行业行政主管部门组织、管理、监督，而各地、各行业行政主管部门彼此没有联系，各行其是，对各类招投标活动，难以做到有效监督管理。
　　从人员上看。随着政府机构改革深入，行业主管部门的政府机关越发精简，配置人员更少，加之此类案件查处的难度也比较大。在查处的参与“巫山县翠屏长途客运站主站房及附属设施工程项目”投标活动7家企业违法行为案件中，执法人员为调查取证，需要到企业所在地的湖南、四川等地取证，耗费相当大的人力和财力和时间；从行政手段看，对于违法企业，往往以罚款的消极手段进行处罚，与其高额利润相比，罚款往往不能解决问题的根本。
　　亟须构建监督机制和诚信体系
　　针对当前工程建设招投标中存在的问题，专家建议应从“构建监督体制、约束机制、准入机制”入手，从源头上遏制腐败，净化招投标市场，促进招投标市场秩序逐步走向规范化、法治化的轨道。
　　一是重建招投标监管主体，构建统一高效的监督管理机制。监督就是制衡，实施监督的主体必须具有极大的权威性和相对的独立性。工商行政管理机关实行省以下垂直领导，加之招投标过程中的一系列违法行为，都属于为达到中标目的而采取的不正当竞争手段，工商机关是政府主管市场监管的行政执法机关，监管市场交易行为，因此，确定县级以上人民政府工商行政管理部门统一管理招投标人和市场，可以突破现有的行政管理体制的束缚，将分行业管理的行政执法统一起来，避免了行政部门之间推诿扯皮的现象发生，有利于提高执法效能。
二是实行诚信保证金制度和失信退市制度，构建有力的约束机制。针对现在工程建设招投标市场中诚信危机的现状，要求投标人在投标时根据工程的大小交纳一定的诚信保证金，承诺所提供资质和证照真实可信，保证在整个招投标活动中不进行违法活动。对于在招投标活动中出现违法行为的，没收所交纳的诚信保证金，增大其违法成本。
　　凡是在招投标中出现围标、串标，或出借、借用资质证书承接工程，甚至行贿并构成犯罪等违规违法行为的进行工程建设企业，禁止其参与政府的招投标活动。
　　三是实行招标执业者任职资格制度，构建较高的准入机制。招标机构不仅要求执业者具有较高的专业水平和丰富的工作经验，而且要求具备较高的思想境界和优良的工作作风。因此，在这个行业推行任职资格制度、实行准入非常必要。凡在招投标工作中违纪违规、以权谋私、泄漏标底、里应外合者，不仅应取消招投标中介机构的资质和执业者的准入资格，而且还应对情节严重者移交执纪执法机关严肃处理。

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