关于完善施工评标机制的研究

风吹云散

我国建设工程招投标随着《招标投标法》的正式实施以及相关法律法规的相继颁布实施，经过近10年的发展已日趋完善，渐入正轨。然而，我国工程项目的招投标历史毕竟较短，承发包双方还存在体制和机制上的问题，配套的法规体系还不够完善，招投标活动尚需进一步体现公开、公平、公正。
在整个招投标流程中，评标是一项重要而复杂的综合性工作，它关系到整个招标是否体现公平竞争的原则，关系到招投标活动是否能顺利进行，招标结果是否能使业主得到最大效益。因此，评标是整个招投标活动的最核心环节，其重要性不言而喻。但是，也恰恰是评标环节，目前存在着较多问题，而且施工评标更加受到社会的关注，由此本课题以施工评标为目标做一机制完善的探索。其研究定位于公开招标的施工项目，采用工程量清单招标和综合评估法的商务标、技术标评审的方式。
一、对当前施工评标状况的基本估价
（一）评标时间较短，影响评标质量
通过对上海近两年来所有不同类别、不同规模项目施工公开招标评标时间的统计来看，80％以上的评标时间都在半天内（实际不到3个小时）完成。显然，要在这么短的时间内详细评审7、8份投标文件（有时会多达15份）是不现实的，从而导致评标委员会在评标过程中滥用自由裁量权，任意简化评标程序，以完成招标方“意愿”完事。
（二）评标准备工作不够充分，项目评审重点难以突出
施工评标通常准备工作做得不够充分，招标人只是笼统介绍工程项目的情况，使评标委员会在没有明确评审重点的情况下，直接进入评审程序，从而导致事实上的不公，好的投标方案没有优势，不能中标。
（三）商务标评审欠缺深度，不合理低价中标问题亟待解决
在进行施工项目商务标评审时，招标代理单位负责回标分析，评标专家负责对投标文件逐个进行评审。然而，大多数施工项目的商务标评审由于回标分析的深度不够或专家的责任感欠缺，不能达到其应有的深度，从而给评标结果的公正性、合同履行的正常性带来风险。同时，由于必须启动投标质疑和澄清（询标）工作的依据不充分而没有进行询标，因此不能认定某些投标人的不合理报价和低于成本报价，使最终看似“合理低价”实为低于其个别成本价格的中标人无法履行合同，造成在施工过程中偷工减料，减少或降低必要的施工技术措施，工程质量得不到保证。
（四）技术标评审分值设置不尽合理，技术优势无法体现
技术标大多采用明标评审，普遍存在以下情况：一是对技术标的打分极少有针对项目施工的重点、难点提出的评审条款。二是投标单位数量多，但评标时间有限，评审难以达到应有的深度。三是招标文件未规定投标文件统一的目录要求，有时一项评审内容要在好几个章节内寻找。四是招标文件要求与评标打分表格内容不一致。同时，各项指标权重趋一，不能体现专业特点和施工特殊性要求，也无法体现技术先进、经验丰富的投标单位的优势。
（五）特别情况处置不尽完善，相关投诉较多
在评标过程中因发生低于成本可疑报价、废标、串标嫌疑等特别情况，而向监管部门投诉的案例居高不下。虽然《中华人民共和国招标投标法》和相关法律法规对这些问题的处置作了原则规定，但是尚无具体的标准和相应的解决方案，以致影响了招投标工作的严肃性和权威性。
（六）评委行为不规范，影响了评标公正性
一是个别评委评标工作不认真，敷衍搪塞。二是业主评委人数过多、专业能力欠缺。三是个别评委特别是业主评委对评标权力的滥用，不顾投标文件的实际情况恶性打分，影响了公平公正。
二、有关施工评标管理方面的建议与对策
纵观国内外施工评标，他们有很多成熟的经验和做法，值得借鉴。如世行贷款项目商务标评审目前只采用最低评标价法。为防止投标人以不实际的低价夺标，投标报价若低于概算20%以上，且其施工方案无先进之处，又无法证明其能够大大降低成本，应作废标处理。世行将通过公布评标结果、拒绝其他投标文件的理由以及答复投标人提问等方法，使投标人对废标进行确认。如果投标人在中标后，因报价过低而不能履约的，该投标人将被世行列入黑名单，他们将永远或在此后的一段时间内被判定为不合格投标人，而不能在世行贷款项目中中标。又如北京市在评标预备会上要求评标委员会成员在评标前签署声明书，在专家完成个人评审后，提倡专家口头交流，以消除专家之间因个人原因，如专业、阅读速度、重点把握不同，而造成对相同问题的不同意见。对于特殊工程、技术要求特强的项目，采用项目经理答辩的方式，以此考察项目经理对施工重点、难点、热点的把握程度。再如，广州与厦门招标人代表的资格应与专家库中评标专家的条件相当，不具备条件的，应从专家库中抽取。而政府投融资工程的招标人不再作为评标委员会成员参加评标，其成员统一在专家库中随机抽取。鉴此，提出以下一些有关施工评标管理方面的基本设想和做法：
（一）评标用时设定的基本设想和评标预备会的基本内容
1．评标用时的测算
一是一般工程施工公开招标，当进入评审的投标人小于等于7家时，评标起码用时不应少于3.5个工作小时。当进入评审的投标人大于7家时，招标方应根据投标人大于7家的数量，适当增加评标时间。二是对于地铁主体工程、单跨超40米的桥梁工程、断面超20平方米的隧道工程、超40层或单跨超80米的房屋建筑物、高度超120米的构筑物、开挖深度超12米的深基坑工程，以及造价1亿以上等各类大型建设工程，施工公开招标的常规评标用时，应在一般工程起码评标时间的基础上，增加≥0.2的评标用时系数。三是对于具有特殊结构、特殊基础处理、特殊施工工艺等各类特殊建设工程，施工公开招标的常规评标用时，应在一般工程起码评标时间的基础上，增加≥0.3的评标用时系数。四是对于大型并特殊工程的施工公开招标，常规评标的增加用时系数，为大型和特殊工程增加用时系数的叠加。五是评标中若需实施询标、低于成本报价的认定、投标人对废标的确认、围标串标嫌疑的认定等特别情况时，其处置用时按实计算。
2．评标预备会的基本内容
评标预备会由招标方主持，应包括四项程序及内容：一是招标人介绍工程招标的简况。由招标人或招标代理机构指导招标人，按照“招标工程项目概况介绍表”的要求，填妥内容，该表在评标前需经监管人员审核。符合要求的，提供给评标委员会，以此避免招标人发表倾向性意见，明示、暗示授标意图。二是招标人或招标代理单位交代评标要求。包括评标的基本程序；预定起码评标时间；招标文件重要条款；本工程评标的重点；各项评审指标的解释、评分口径的说明、书面评审意见的交代；各种评标所需的工作表格的使用说明等。三是招投标监管人员告知评标规定。主要告知评标纪律、监管人员责任以及有关事项。四是评标委员会分工并承诺。包括确定评标委员会组长、秘书和全体专家承诺。
（二）商务标评审的基本方式、主要内容、一般步骤以及先后顺序
1．基本方式
拟采用商务标与技术标分头评审，评审结果共认的方式。即经济专家在重点评审完商务标后，不再全面评审技术标，而是对技术标中与其报价密切相关的部分进行评审。这种方式能较好地把握投标人商务报价与其施工组织设计的对应性和相符性，能从投标人的施工组织设计中，判断其商务报价的合理性，从而体现“物有所值”、“科学择优”的原则，确保技术力量强、管理水平高、投标报价廉的投标人中标。
2．主要内容
一是对回标分析报告内容进行审核、对回标分析成果进行追认（认定）。对于技术较难、性能标准较高或者招标人对技术性能有一定要求，且采用综合评估法评审的项目，评标委员会应检查投标文件技术部分的回标分析报告内容。二是质疑和澄清、说明或补正。评标委员会在对回标分析报告审查后，对于确需各投标人澄清、说明或补正内容的，应制作明细表，组织各投标人进行澄清、说明或补正。或者对于招标代理单位先行所作的询标问题和回复进行审核，作出追认或补询的决定。三是修正报价错误，确定评标价。包括对工程量清单中细微偏差的纠正；对漏项的处理；对缺项（少报）的处理；对明显偏低的项目报价的处理等。
3．一般步骤
（1）对回标分析报告内容进行审核、对回标分析成果进行追认；
（2）判断各投标人的投标报价的合理性；
（3）判定相关的技术标内容与商务报价的相符性；
（4）质疑与澄清、说明或补正（询标）；
（5）细微偏差修正；
（6）判定是否低于其个别成本；
（7）确定经评审的评标价；
（8）汇总商务部分评审结果及结论；
（9）评标委员会整理评审成果，编制评标报告并签字确认；
（10）递交评标报告。
4．先后顺序
应从经初步评审或技术部分评审为合格的投标文件中，按投标价格由低至高的顺序进行评审。
（三）技术标的指标设置、评审原则及相关问题
1．普遍性指标的评审原则——量化评审的原则
（1）普遍性指标设置和分值标准（按100分计）
主要分项施工方案和技术措施（11－25分）；质量保证措施和创优计划（3－10分）；施工进度计划和保障措施（3－10分）；施工现场总平面布置（7－20分）；现场安全、文明施工、消防、环保以及保卫措施（3－10分）；对总包管理的认识和对专业分包工程的配合、协调、管理、服务方案（3－15分）；项目管理班子（3－10分）。
（2）普遍性指标分值权重分配原则
考虑到招标项目的实际情况，普遍性指标在技术标中的分值权重可设置在30%～70%。对于技术相对简单的项目，权重在70%左右；对于有一定技术难度的项目，权重在50%左右；对于技术难度复杂的项目，权重在30%左右。如果项目规模较小，施工方案没有特殊要求，权重则为技术标分值的100%。
2．针对性指标的评审原则——技术导向的原则
（1）针对性指标设置
①土建工程
桩基工程（钻孔灌注桩的施工）、深基坑土方开挖、基坑开挖土体支护、大体积混凝土模板和浇筑、门窗嵌缝、砌体裂缝、防水工程（尤其是屋面防水工程）以及对临近道路、管线、建筑物的保护……
②装饰工程
装修重点部分基层的处理、楼地面块料面层、天棚吊顶、成品保护和工程保修工作的管理措施和承诺……
③市政工程
●管道工程：顶管工程、大管径深沟槽工程……；
●道路工程：不良地基处理、土路基排水……；
●桥梁工程：桩基础、伸缩缝、地基加固、不均匀沉降……。
（2）针对性指标分值权重分配原则
根据项目技术要求的难易程度，针对性指标在技术标中的分值权重可设置在70%～30%。对于技术相对简单的项目，权重在30%左右；对于有一定技术难度的项目，权重在50%左右；对于技术难度复杂的项目，权重在70%左右。如果项目规模较小，施工方案没有特殊要求，可不设针对性指标。
3．结论唯一性指标的评审原则——共同评定的原则
（1）指标类型：
①承诺类
●对工程工期的承诺(总工期、分段工期、工期违约处罚措施)
●对工程质量的承诺（质量达标、质量违约处罚措施）
●工程安全、文明施工方面的承诺
●工程环境保护、“渣土垃圾”整治和违约处罚措施的承诺
……
②投标文件的内容与装帧要求类
●与本工程投标不相关内容
●投标文件页数
……
为配合上述指标的评审，招标人或招标代理单位应将各类投标承诺的内容集中，制定统一的投标表格，在招标文件的“投标格式”中予以明确，并在回标分析中整理、列出“技术标结论唯一性指标投标情况汇总暨评分表”。结论唯一性指标可不设基本分，只设倒扣分标准，并由全体专家共同评审、扣分、签名确认。
4．技术标评审的相关问题讨论
（1）项目经理答辩
项目经理答辩的主要内容是对项目的理解、对项目特点和难点的认识，以及对重点施工方案采取的相应对策和施工组织管理措施等。答辩的方式由评标委员会就项目经理的岗位职责、项目特征、投标文件含义不明之处进行提问，项目经理对评标委员会的提问进行答复。有些招标项目也可同时要求项目技术负责人参加答辩，就投标文件所涉及的专业技术问题，回答评标委员会的提问。通过项目经理答辩，不仅可以使评标委员会对项目经理进行直接地、有目的地和针对性地考核，而且可以引导项目经理和投标单位项目班子主要成员在投标阶段能积极地参与项目组织实施的筹划。因此，对择优选择中标人和对项目的实施大有裨益。
（2）技术标的暗标及评审
为了提高评标活动公平、公正的程度，对于有些招标项目技术部分中的施工组织设计可规定为暗标。其实，“暗标”评审不是现行法律法规中的强制性规定，而是招标人出于充分保证技术标评审的公正性考虑的一种趋向性的做法。在具体操作中，为了确保“暗标”评审的公正性，应要求评标委员会在初步评审前，先对施工组织设计进行“暗标评审”。
（四）特别情况的范围和评定方法
1．询标
（1）必须启动询标的范围
①主要材料、设备价格明显低于招标文件中公布的相应最低控制单价或其他投标人价格；投标报价明显高于市场信息价或明显低于市场信息价，而不能提供采购渠道和相关证明的。
②人工工日单价明显低于招标文件规定的最低控制单价；明显低于或高于其他投标人的。
③机械台班单价明显低于招标文件规定的最低控制单价；明显低于或高于其他投标人的。
④投标报价中，存在明显漏项或不正常增项的工程量清单项目的。
（2）特别情况事先询标的事后认定
在招标人或招标代理单位做完回标分析后，可将书面询标文件发至投标人，由投标人在规定的时间内提交澄清文件。评标会议中，招标人或招标代理单位将以上询标和澄清的书面文件递交评标委员会审定，由评标委员会书面追认有效性，询标程序即可完成。评标委员会有继续补充询标内容的权利。
2．低于成本报价的认定
（1）必然低于个别成本报价的范围
①投标人降低不可竞争费用标准进行竞标，且拒绝澄清、说明或补正的，或澄清、说明或补正理由不成立的。不可竞争费用包括建筑工程税金、法定规费、招标文件中明确的由招标人自行采购的材料设备费和暂定金额。
②投标人填报的人工工日单价、管理费率（或综合费率）、利润率等可竞争费用，报价中出现任何一项报价低于招标文件规定的最低控制线标准，投标人对此没有提交相关说明资料和相关证明材料的，或提交的相关说明资料和相关证明材料不能说明降价理由或不实的。
③投标人填报的工程主要材料、设备单价低于招标文件中公布的相应材料、设备最低控制单价，投标人在投标文件中对此没有提交相关说明资料和相关证明材料的，或提交的相关说明资料和相关证明材料不能说明降价理由或不实的。
④投标人计取的企业人工、材料、机械消耗量低于招标文件规定的最低控制线标准的。
⑤投标所含利润不能冲抵报价误差的。
（2）认定方式（程序与手续）
对于投标人的投标报价是否存在低于其个别成本价情况的分析，由招标代理单位在回标分析时进行。对于投标人的投标报价低于其个别成本价的判定，由评标委员会的全体成员共同作出，并需经过评标委员会和投标人之间互动的质疑和澄清、说明或补正的必要程序。经评标委员会认定的低于其个别成本的报价，应予否决。
3．投标人对废标的确认
（1）废标的类别
①法律、法规、规章所规定的废标；
②监管部门规定可作的废标；
③招标人或招标代理单位自行在招标文件中设定的废标。
（2）应由投标人确认的废标类型
①监管部门规定可作废标的部分类型；
②招标人或招标代理单位自行设置的废标。
（3）废标条款在表述上的要求
①应含义准确；
②应集中并用醒目的方式在招标文件和评标办法中载明；
③需投标人确认的废标，应另加标记予以注明。
4．围标串标嫌疑的认定
（1）围标串标嫌疑的类型
①投标人之间使用一台电脑或电子加密器编制多家投标人的投标文件；
②投标人之间商务标报价、技术标文字表达异常雷同（招标文件应事先规定雷同程度）；
③在不同投标文件中出现同一名投标人名称或项目经理名字。
（2）围标串标嫌疑认定的程序和手续
由评标委员会对有疑问的投标文件进行讨论，按少数服从多数的原则，以书面共同签认的形式，认定围标串标嫌疑的行为。同时，作出继续评标或暂停评标的决定。
（五）不规范评标行为的制约措施
1．应依法限制评标委员会中招标人代表的数量
在政府财政性投资、国有资金投资和国有资金投资占控股或主导地位的公开招标的施工项目中，应推广使用“完全专家评标”模式，原则上招标人不再派代表参加评标，或只派代表列席评标会议而不参加实质性的评审。评标委员会成员全部统一从评标专家库中随机抽取。如确需招标人代表参加评标的，且评标委员会组成人数等于、大于7人时，招标人可派1名本单位在职人员作为代表参加评标。招标人所派的代表应符合建设部《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》所作“评标委员会中招标人的代表应当具备评标专家的相应条件”的规定，在评标前向相应的招投标监管部门备案。未经备案或备案未通过的，不能参加评标。
2．应坚持对参加评标会议的招标人代表的专业能力进行限制
对确需参加评标的招标人代表，招投标监管部门在受理备案时应严格贯彻以下四项原则：一是严格审核招标人代表的资格证明，要求其具备与评标项目专业相一致的高级职称或执业资格，非相关专业的高级职称不作为“同等专业水平”进行认定。二是要求招标人拟派出的代表在填写备案表时，填明其与招标项目相关的实践经验，以及其对有关招标投标法律法规的了解程度。三是要求招标人代表应为招标人本单位员工，不可从委托的招标代理单位中选取。四是要求招标人代表承诺，促使其客观、公正、诚实、廉洁地履行职责。
3．规范评委评标行为的建议措施
（1）对于导向性言论的制约措施
为了避免招标人代表作导向性言论，可改口头介绍为书面陈述，其内容应事先经监管部门查阅，这样既可保证情况介绍的全面性，又可有效避免招标人在这个环节中对评标工作产生的负面影响。在评标过程中，如招标人不参与实质性评标，仅为更好地采纳其意见而列席评标会议，当评标进行至讨论阶段，即评标委员会进行评议交流时，如招标人代表需要发言的，可将其发言放至最后，以减弱招标人对其他评标专家的干扰。
（2）对于评委尤其是招标人代表恶性打分行为的制约措施
当各评委完成独立书面评审后，应由评标委员会组长组织各评委口头交流评审意见。交流意见包括所推荐中标候选人投标文件的优缺点、打分情况及理由、推荐理由，以及施工组织设计的优化意见和预算、结算控制的注意事项。若遇恶性打分情况，且无法说清理由或理由不充分的，评标委员会组长应要求其重新核定。不肯重新核定的，其评审结果可通过去掉最高分和最低分的办法来去除。招投标监管人员应对此项程序进行严格监督。若经查实招标人代表存在恶性打分行为的，则列入黑名单，三年内不得参与任何工程项目的评标工作。若再次发生类似行为的，则终身禁止其参与评标工作的资格，以对招标人代表起到警示作用，以保障评标的公平、公正。（作者单位：上海市建筑建材业市场管理总站）