设立独立的公共工程采购管理部门迫在眉睫

秋千

　　（来源：经济参考报 作者：黄冬如）
　　一直以来，对招投标活动的行政监督职能是沿用《中华人民共和国招标投标法》和《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》(国办发[2000]34号)作为依据。
　　根据该法及规章规定，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责；而国家发改委指导和协调全国招投标工作，开展国家重大建设项目工程招投标监督检查。
　　不过，这种多头“管理”和同体监督的模式却备受诟病：一是多头“管理”造成各行政监督部门对同一招投标活动和市场监督被人为地按行业分割，从而造成法律法规的不统一和资源的浪费，损害交易主体和社会的利益，也为权力寻租留下空间。二是多头“管理”造成现行监督执法职责分工交叉重叠，极易出现各部门相互争夺项目监督执法权和发生问题时相互推诿、监督缺位的现象。三是同体监督造成运动员和裁判员是一家，使权力不受制约，极易滋生腐败。四是多头“管理”和同体监督体制极大影响了政府采购政策功能的发挥。
　　随着现存体制问题的不断暴露，特别是当前工程建设领域专项治理的不断深入，各地要求设立独立的工程招标投标管理部门的呼声越来越高。但是，招投标体制改革还在实践当中，我们必须思考、明确或解决法律、管理职能名称和管理职能内容三大问题。
　　我们的招投标法律相对滞后于社会经济和时代的发展，必须修改法律条款，使之更加符合设立独立管理职能部门的要求。但这个独立的管理部门到底叫什么合适？名称问题至关重要，“名不正则言不顺”，而现存的招标投标管理职能名称上，既有行业内的规划建设科(处)、建设科(处)、建设工程招标管理办公室等，也有改革实践中统一招投标监管职能的招投标管理办公室、招投标管理监督局等名称，在操作和交易职能上也有招投标中心、综合招投标中心、建设工程交易中心、公共资源交易中心、政府采购中心等各种叫法。
　　按照工程招投标、政府采购历史及发展方向来看，管理体制有微观、中观和宏观三种模式。从目前来看，宏观模式(即设立独立的公共工程采购管理部门)属于国际上的通行做法。这种模式特别契合中国解决招投标与政府采购自身问题的要求，也为中国加入政府采购协议(GPA)做了准备。不仅如此，其职能范围比招标投标内容更丰富，外延更大，管理更超脱，契合财政改革方向及职能。另外，这样一来，容易解决许多实际问题。
　　当然，设立独立的公共工程采购管理部门在现实改革中往往受到部门利益压力、大部制压力和立法压力等各种因素掣肘，但这项改革非常重要，迫在眉睫。
　　(作者系公共市场与政府采购研究所特聘研究员)

gzztitc

介绍原作者的一篇文章：
黄冬如：致力于公共采购发展和创新

http://bbs.ebnew.com/read.php?tid=64194&page=1&toread=1#tpc

gzztitc

该作者的补充文章：

设立独立的公共工程采购管理部门迫在眉睫(补论)

     草根博客 2011-10-02

    草根简介 【转载者注：即黄冬如的博客】

    中国现代国际关系研究院法学博士，公共市场与政府采购研究所特聘研究员，广东省综合改革发展研究院研究员。律师、联合国ITC注册采购师培训师。致力于公共采购发展与创新。在新华社《瞭望》东方周刊、《经济参考报》、《改革内参》、《中国政府采购杂志》、《中国政府采购报》等国家级刊物发表论文20余篇，《中国公共采购理论与实践》专著由经济科学出版社出版。邮箱：publicp@126.com


一直以来，对招标投标活动的行政监督职能是沿用《中华人民共和国招标投标法》和《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）作为依据。根据该法及规章规定，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责。而国家发改委指导和协调全国招投标工作，开展国家重大建设项目工程招投标监督检查。由此，自招投标法诞生以来，对招标投标活动只有行政监督职能，而且是各个部门分散执法监督为主的招投标体制。法律没有明确管理职能依据，更谈不上如何管理了。

这种体制在实践运行多年，其多头“管理”和同体监督模式却备受诟病，存在突出的弊端：

一是多头“管理”造成各行政监督部门对同一招投标活动和监督市场被人为地按行业分割，政出多门，各行其是。造成法律法规的不统一和资源的浪费，损害交易主体和社会的利益。也为权力寻租留下空间；

二是多头“管理”造成现行监督执法职责分工交叉重叠。极易出现各部门相互争夺项目监督执法权和发生问题时相互推诿、监督缺位的现象。如水利部门在大型水库道路旁建筑房屋就涉及水利、交通、建设和发改等部门对项目进行招投标执法监督问题。到底怎样区分，若供应商出现质疑投诉由谁受理，由谁处理呢？

三是同体监督造成运动员和裁判员是一家，使权力不受制约，极易滋生腐败。各部门工程项目投资、建设、管理、监督、使用实行五位—体行业内循环已成惯例，各工程招投标行业部门项目勘察、设计、施工、监理、招标代理都是系统内单位，专家库也是行业系统内专家，“同一个嘴巴讲话，同一个鼻子出气，同穿一条裤子”，招标、投标、评标都成形式，行业保护和行业垄断披上了一层“合法”的外衣。腐败问题不断，严重影响党和政府声誉和形象。以交通部门“工程上马、干部下马”、“交通厅长前仆后继倒下”的不正常现象为例。许多倒下的厅长既是交通行政管理部门的招投标监督主管领导，也是建设工程公司的董事长即招标人，还是交通工程项目的评标委员会主任。具体交通工程招标项目操作、监督和决策“一把抓”；以建设部门为例，既成立招标管理部门进行监督，又主管工程交易部门组织交易，有的地方甚至明里暗里成立招标代理机构自行代理招标，实行管理、服务、代理一条龙服务。 四是多头“管理”和同体监督体制极大影响了政府采购政策功能的发挥。

gzztitc

随着现存体制问题的不断暴露，特别是当前工程建设领域专项治理的不断深入，大家越来越清醒的认识到现存招投标体制严重不符合中央建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的政策要求。各地要求设立独立的工程招标投标管理部门的呼声越来越高。有的地方党委政府高度重视，以极大的改革精神冲破法律、制度和利益的桎梏，开始了招投标管理制度的整合，并取得突出成效。如合肥市以政府令的形式将原隶属7个不同部门涉及招投标业务的114项执法权集中委托合肥市招管办统一实施，在国内率先实现了全市招投标集中委托执法。如湖北省组建了省政府直属的 “湖北省招投标管理办公室”和“湖北省招投标监督管理局”。建立综合监管为主和行业监管为辅的管理职能模式。较好地解决了分散管理、各自为政、监督缺位等问题。

　　按照工程招投标、政府采购历史及发展方向来看，管理体制有三种模式，或者说可以实施三步走的战略。

　　（一）微观管理模式。名称为工程招标投标管理办公室，隶属于政府副局级公务员管理职能部门，将各部门招投标监督职能基本统一，开展综合监管。主要职能是招投标过程监督。包括配合制定办法、管理监督操作平台、管理专家库、质疑投诉和配合执法监督等。但由各部门履行各自执法监督和救济查处等职能。有的地方也合并了各部门的招投标管理职能，但只是统一专家库管理，开展招标文件审查备案等日常性工作，并且将其设立在某部门（如发改委或建委）的内设科室。此方案改革阻力虽小，但管理效果不明显。

　　（二）中观管理模式。组建招标投标管理委员会为决策机构，主要领导为主任。成立管理部门名称为（工程）招投标管理办公室。隶属于政府正局或副局级公务员管理职能部门，下设招投标中心或公共资源交易中心。形成决策、管理、执行与监督既相统一协调又相有机分离的架构。原则是管理相对超脱，不太介入到具体的执行中去。主要职能是健全制度（制定规章）、规范行为（规范招标人、专家、投标人或供应商、公共资源中心、工程交易中心及招标代理机构行为）、完善机制（完善招标投标流程机制、项目需求规范、行业规范）、强化教育与监督（综合调研信息收集、宣传培训教育、执法监督查处、投诉处理及指导协调招标投标具体工作）等。

（三）宏观管理模式。组建公共采购管理委员会为决策机构，主要领导为主任。成立管理部门名称为政府（公共工程）采购管理办公室（政府直属正局级部门）。下设公共采购中心或政府采购中心或招投标中心（副局级全额拨款事业单位）。

这种模式具有以下特点：

一是属于国际上通行做法，为公共采购统一大市场做准备。这种模式特别契合中国解决招投标与政府采购自身问题的要求，也为中国加入政府采购协议（GPA）做准备。同时也是国际惯例要求，如联合国从04年起18次研讨修改《工程、货物和服务示范法》，将其定义为《公共采购示范法》在2011年夏季提交给联合国贸法会审议。欧盟美国等西方国家也将公共工程、货物和服务采购统一纳入公共采购（政府采购）进行管理，最近也多次提到要求中国整合工程招投标与政府采购体制。

二是职能范围比招标投标内容更丰富，外延更大，管理更超脱。在中观管理模式的基础上，全面涵盖采购预算、采购计划、采购立项、采购招标等过程、履约、质量及安全管理、验收、资金支付、绩效等全方面管理及执行，契合财政改革方向及职能。

三是容易解决许多实际问题。从实效上看，现在工程建设领域许多问题不仅仅是招标投标阶段的问题，在立项审批、规划管理、土地出让、建设施工、质量管理、物资采购、资金使用以及竣工验收等环节都会出现问题，需要强化公共采购或政府采购理念全面具体解决管理问题。再比如，一些 “紧急的、大卖场式、自主创新或扶持企业采购、长期协议采购等实践中有许多项目不具备招标条件或不属于招标范围的，需要其他采购方式完成。这也是采购管理比招标管理的优势所在；

四是从近两年政府采购或公共采购政策功能发挥强大作用来看，公共采购有比招投标所更为强大的功能效果；

五是从招投标、政府采购、公共采购和公共资源管理等理论与实践来看。招投标制度与政府采购制度互动与融合催生公共采购新理念。那为什么不叫公共资源管理呢，主要是由于其管理内容特别广，与部门职能交叉重叠严重，很难进行独立规范描述和管理。并且国际上并无专门的招投标管理或公共资源管理部门。另外采购与收益是相对概念。一是支出，一是收入。产权和土地收益应作为公共收益中心单独管理和操作，更符合专业化要求。

六、政府工程采购管理与财政部门政府采购管理是方向目标一致的公共采购管理，有条件的地方可以将财政政府采购职能并入，成为真正的公共采购管理。

　　设立独立的公共工程采购管理部门在现实改革中往往受到部门利益压力、大部制压力和立法压力等因素掣肘，但这项改革非常重要，迫在眉睫。

　　（作者以公共市场与政府采购研究所特聘研究员名义发表于《改革内参》2011年第36期）

    所有文章只代表作者观点，与本站立场无关！   

    保存时间:2011/10/3
    http://www.caogen.com/blog/Infor_detail.aspx?ID=392&articleId=29759

    【转载者注：本人把原文中较长的段落，重新分段；色彩也是本人在阅读学习时，自己加描的，仅供参考。】

gzztitc

该作者的另一篇文章和补充，请看网友转贴和本人的跟帖：

设立独立的公共工程采购管理部门迫在眉睫
http://bbs.ebnew.com/read-htm-tid-64092.html