2011年政府采购理论研究盘点【转贴】

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2011年政府采购理论研究盘点

2012年1月04日 10:26   来源： 政府采购信息报   作者：孙立群  

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2011年政府采购理论研究综述　　

编者按 老话讲：“理论是灰色的，惟生活之树常青。”但2011年的政府采购理论研究，则在体现理论本身所具有的严谨性、前瞻性和厚重感的同时，又真实地反映出了政府采购制度改革实践过程中的矛盾冲突、焦虑寻求、努力奋进的生动现实,研究领域涉及国际、国内有关政府采购的方方面面，并在诸多具体问题上取得了明显进展。

本期以2011年《政府采购信息报》发表的部分理论文章为蓝本，对当前政府采购理论研究领域的主要关注点进行介绍。本综述只反映相关问题的概貌，如欲深入了解、全面剖析，敬请订阅即将推出的《政府采购信息报》2011年合订本。

1、 宏观体制：“四合一平台”推进须谨慎 集采机构应回归行政

经济社会转型和政府职能转变是政府采购制度改革（以下简称“政采改革”）必须考虑的大环境。公共财政制度建设、财政支出管理体制改革是与政采改革密切相连，又直接影响政采改革进度、决定政采改革方向的重要因素。而采购管理和操作则是改革成果最直接的展示台。

在这样的宏观背景下，2011年政府采购理论界对宏观体制的思考，一直紧扣改革进程中的核心矛盾和问题，突出表现在如何看待“四合一平台”和集中采购机构的职能与定位，以及我国公共采购制度中实行的专家评审制度等方面。［四合一平台专题］

探讨“四合一平台”

一些地方正在推进的“四合一平台”（将政府采购、工程招投标、药品采购、土地矿产资源招拍挂等市场交易行为统一的公共资源交易平台），引起了政府采购业内有识之士的研究和思考。

政府采购确实被列为反对商业贿赂的重要领域，但客观而言，实行了“管采分离”的政府采购制度在运行机制上相对于管采合一的工程招投标要优良得多，实际发生的腐败案例也远远低于工程招投标领域。但“四合一平台”却不加区分，将政府采购与工程招投标一视同仁，力图予以合并，这样做甚至会产生新的管采合一、同体监督的弊端。

现实的矛盾问题需要从理论的角度分析解答，为此，政府采购理论界积极座谈研讨、认真分析。

财政部财政科学研究所副所长白景明、中央财经大学法学院教授丹尼尔·米德夫等专家学者认为，公共资源交易平台在便捷行政管理方面有一定的可取之处，统一的公共资源管理在效率上也有优势。但总体而言，在现行法律体制没有变化的环境下，靠行政委托或者地方立法推进这件事，实际上属于违背上位法的行为，容易制造新的矛盾冲突。最终，深层矛盾很可能导致表面的效率消失、甚至成为负效率。而从反腐败的目标看，“四合一平台”也难以实际解决腐败问题。

理论界普遍认为，推进“四合一平台”的举措应当更加谨慎，应该在深入调研的基础上慎重决策。

反思集中采购机构职能和定位

集中采购机构是政府采购的主要操作机构，发挥着政府采购执行主渠道的作用。但随着政采改革的不断推进，以及宏观行政管理体制改革的进行，《政府采购法》所赋予的集中采购机构非营利性事业法人身份，既受到了政采改革本身的挑战和冲击，又出现了不适应行政管理体制改革新形势的问题。

在政采改革过程中，有些地方对《政府采购法》关于集中采购的规定持有不同看法，认为政府集中采购项目也可以委托给以营利为目的的社会中介机构操作，因而在改革之初就没有设置集中采购机构。也有一些地方初期设立了集中采购机构，后期却以种种理由予以撤销，甚至在全省范围内撤销集中采购机构，将所有政府采购项目都委托给社会中介机构操作，推行所谓政府采购市场化改革。这些问题也引起了理论界的思考和讨论。

中央财经大学法学院教授曹富国、政府采购评审专家王军律师等人认为，所谓政府采购市场化，其实是概念的错用。政府采购本身就是市场化改革的产物，而一些省份所推行的市场化，只是针对操作代理权的营利化和私有化，实际上与政府采购的公共职能和属性相违背，将本该由公共机构履行的职能转包给营利性机构，这种做法不符合政采改革的反腐败需要，也混淆了公、私不同职能的界限。

他们认为，对于正确施行政府采购的公共职能而言，当务之急不但不是采购操作代理权的市场化和私有化，反而应当呼吁集中采购机构脱离含混不清的事业单位属性，名正言顺地让集中采购机构重新回归行政序列，成为政府专有的公共采购执行部门，以履行好政府采购的公共职能，发挥各项政策功能。这才是顺应我国正在推进的事业单位改革趋势的做法，我国事业单位将分类改革，一些回归行政，一些走向市场，一些继续保持成为非营利性事业法人，而集中采购机构应当属于其中回归行政的一类。

评析专家评审制度

我国公共采购制度实行专家评审，采购单位负责提出采购需求，代理机构负责组织采购活动。真正的核心环节--对投标供应商的评审确定工作，则由大量的政府采购评审专家完成。对于这种体制的作用和未来，理论界也进行了评析。

曹富国教授、王军律师和北京国家会计学院基建办副主任苏建国等认为，专家评审制度的实质是采购决策权外包。但由于掌握评审权的评审专家属于临时性履职，浓厚的业余色彩导致采购评审质量不高，采购结果经常出现种种问题，甚至较多地出现因专家与供应商、专家与采购人的不正当利益关系导致暗箱操作，背离政府采购制度设计的初衷。

他们对此提出了解决办法。其一是废弃专家评审制度，推行专职采购官制度（与集采回归行政密切相连，使集采机构工作人员成为专职采购官员），由采购官员进行采购决策。另一种方法是改变专家的服务对象，将专家对代理机构负责的现状（从代理机构领取评审费）改为专家对监管部门负责，由监管部门与专家签订专门的聘用协议，明确权利责任，从监管部门领取合理的评审费用；同时改变对评审专家使用多、管理少、无奖励的现状，鼓励负责尽职的专家，清理不合格专家，从而实现评审质量的提升。

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2、 采购管理：编好预算计划 制作标书范本

采购管理涉及众多环节，每一个环节的工作都需要围绕政府采购的目标和功能，结合现实，精心设计，达到效率与效益的统一。这既需要从业人员在工作实践中不断摸索、改进，更需要理论研究的提升、指引。2011年，关于采购管理的理论研究突出表现在政府采购预算、采购计划和标书范本制作等方面。

政府采购预算和采购计划管理

中央财经大学财政学院院长马海涛教授、副院长姜爱华副教授认为，政府采购预算是政采改革的产物。在传统的财政管理与政府资金采购的体制下，只有财政的资金预算，基本不涉及政府采购预算。正因为如此，政府财政资金用于货物、工程和服务采购时，大都是临时确定，即时确定就可以即时采购。而新兴的政府采购制度建立以后，就产生了一个极为重要的管理程序，即政府采购预算管理。

政府采购预算是政采管理的源头环节，包括预算的编制、审批、批复、调整和执行等环节。他们重点关注了政采预算编制的原则和内容。政采预算编制要遵循法制性原则、真实性原则、稳妥性原则和政策性原则，并与集中采购目录编制相结合。而政采预算编制内容则包括采购的项目、数量、资金数额及其来源渠道，采购的时间与进度，应该确定的主要采购方式等方面。

标书范本的编制

标书范本（标准招标文件）是规范招标采购操作的重要工具。如何编制一套范围合理、内容科学、规模适中的标书范本，是一个需要用智慧去解决的问题。世界银行采购专家杨大伟通过对世行标书范本的分析，为政府采购行业制定标书范本树立了一个学习的典范。

在世行标书范本编制经验中，除了各种具体门类的采购文件范本可以直接参考外，有两个经验更值得借鉴：一是模块化编制标书，实现各种模块的有效组合。它是快速推进标书范本编制的有效方法，因为每种标书范本的编制都需要两三年时间，模块化可以帮助缩短总体编制时间。另一经验是，虽然采购对象种类繁多，但真正经常需要、使用量大的范本不超过十种（世行有24种在用标准采购文件，使用最频繁和最广泛的是各行业通用的8种标准文件），这就大大减少了标书范本编制的工作量。

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3、 加入GPA研究：既要学习技术 更要学习制度

我国展开加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判，既是履行加入世界贸易组织（WTO）承诺的实际行动，也是吸引国际关注的重大事项。对GPA协议文本的研究、对加入GPA谈判的研究，便成为理论界必不可少的关注内容。［加入GPA专题］

深入解读GPA文本

湖南师范大学法学院院长肖北庚教授深入剖析了GPA协议的形成过程。政府采购被国际法规制，是由国家主权的考虑、自由贸易化进程、国家利益与国际公共利益的协调以及政采市场发育程度等因素决定的。随着政府采购额的扩大，其职能就由简单的节约公共资金和提高公共资金使用效益，拓展到解决贫困、扶持民族工业和走出经济危机等政策领域。当一国政府利用政府采购的政策功能解决本国相关经济问题给国际自由贸易造成影响，进而成为国际经济交往中的贸易壁垒时，政府采购就成为了国际经济贸易规则所规制的对象。

肖北庚从价值目标与原则、适用范围、采购方式与程序、合同授予、救济制度、实施机制等方面对GPA进行了深入分析，为业界认识、了解GPA打下了良好的基础。

剖析GPA谈判相关问题

关于加入GPA谈判，国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长张澜涛教授认为，我国政府采购迟早要国际化，只有这样，才能让加入GPA之后的我国政府采购仍然能够发挥它应有的功能。因此，我国除了应该向政府采购发展较为成熟的国家学习采购技术，更为重要的是学习采购制度，使得我国的政府采购制度真正国际化，与国际接轨。

曹富国则认为，我国政府采购国际化是一个大方向，并且实际上国际化的进程已经开始启动。我国政采改革的发展本身就是一个走出去引进来的过程。

曹富国表示，对于我国的GPA谈判而言，关键问题不在于谈判桌上具体的文件术语交涉，而在于我国自身积极进行各方面的准备。因为GPA的竞争实质是政府采购制度、规则和从业人员素质的竞争。所以，对我国而言，比进行谈判本身更重要的事情是审视自身的制度、规则和队伍。

商务部WTO司货物贸易处处长索必成则认为，加入GPA承诺与加入WTO承诺有本质区别，应该正确认识GPA谈判。政府采购开放的是机会，不是义务，“赔”或“赚”的概念在此并不适用。

也就是说，开放政府采购市场并不等于将采购机会都拱手让给外国的产品和服务，只不过是为外国产品和服务提供与我国产品和服务平等竞争的机会，是否能够中标（成交），最终选择权仍在我国采购机构手中。

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4、 采购操作：积极进行工程集采

采购操作是政府采购一切目标、功能、作用落到实处的最终通道，合法、规范、高效、透明的采购操作，是体现政府采购成效的落脚点，其本身也是政府采购追求的目标之一。2011年，理论界在采购操作方面探讨了诸多问题，其中引人注目的有对投标文件密封检查的探讨和集中采购机构如何操作好工程项目等内容。

澄清密封检查目的

投标文件密封情况检查是招投标活动中必不可少的重要环节。围绕政府监督人员是否有权代表投标人进行投标文件密封检查的问题，研究者从密封检查的目的、法律设立密封检查环节的本意、招投标活动的市场属性等诸多方面进行了探讨。

最终，国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇通过分析招投标活动中的两次密封检查及其不同含义，探究密封检查活动的发展演变及其中存在的种种问题，明晰了投标文件密封检查重在保护招投标双方的合法利益，应避免误解法律规定、滥用密封检查这一程序设计不合理排斥投标供应商，并提出了法律应该在此环节的规定上进一步完善的建议。

探讨工程采购操作

工程采购是政府采购工作的重要内容。推进工程政府采购改革，既需要宏观制度设计，也需要采购操作过关。能否操作好工程项目则是考验集采机构操作水平的重要“试金石”。长期以货物和服务采购为主的集中采购机构，要想操作好工程项目，就必须克服诸多困难。为此，广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能提出了多方面的建议。

首先，作为政府设立的操作机构，集中采购机构操作工程项目合理合法，因此应该积极争取代理工程项目。当前工程招投标问题频发，正是集采机构开展工程项目采购代理难得的良机。其次，进入采购操作程序之前，集采机构必须完成“签订合同→审查条件→制定计划→登记备案”等前期工作。第三，集中采购机构应明了关键点，编好五类工程招标文件。此外，在编制好标书后到正式开标之前，还要做好发标、答疑、踏勘、确定标底和限价以及组建评委会等五个环节的工作。而在开标过程中，则要做到程序规范、细节清楚，做好应对各种意外问题的预案。

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5 、新领域：电子化和政策功能

在全世界政府采购兴起的两百多年历史中，电子化和政策功能发挥都属于后起之秀。我国政采改革虽然只有十多年，同样经历了这样的发展历程。迟来不等于不重要，相反，因其是新生，所以更应该引起重视，更值得投入精力。

电子化是政采改革核心内容之一

国家信息中心博士后吕汉阳提出，政府采购电子化建设应当包括三个层面的内容：一是政府采购交易和管理信息系统的开发和应用，这是电子化建设的基础；二是政府采购信息资源的利用和共享，这是电子化建设的重点和关键；三是政府采购业务的规范化和系统的易用性，这是信息化建设的重要支撑。因此，政府采购电子化的实质是“制度变革”与“流程再造”的高度统一，电子化是政采改革的核心内容之一。

在国际软件巨头垄断软件市场的现实环境下，怎样才能低价高效地实现政府采购电子化呢？开源软件以其高安全、低成本、易使用的显著特征，引起了业界的重视。中科院院士倪光南、中央国家机关政府采购中心信息服务处处长何滨都认为，开源软件是包括政府采购电子化在内的我国电子政务发展的捷径。

政策功能：介绍欧盟绿色采购

在环境保护日趋重要、生态危机时有发生的今天，绿色采购已成为全球性的趋势。西北政法大学国际法学院副教授杨蔚林介绍了最大的地区性国际组织和发达经济体--欧盟，在绿色公共采购方面的很多做法。

欧盟绿色公共采购所涵盖的环保领域非常广泛，仅以节能为例，小到电脑、大到建筑物都囊括其中，包括绿色木材（即从以可持续方法管理的森林中所采伐的木材）制成的办公桌，再生办公纸张，电动汽车，单位食堂提供的绿色食品，利用可再生方式生产的电力，利用高科技环保技术的空调系统，等等。

欧盟要求，公共采购机关应该为落实绿色采购政策目标制定长期规划，如确定其采购时的环保需求并对外公开相关信息，此外还明确了其“最具有环保竞争力投标”的标准。欧盟采购机关可以要求投标企业必须满足环保能力方面的要求，包括雇佣掌握环保技术的员工数量或员工受过环保培训，以及满足环境保护管理体系要求等。

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6、 价格问题：核心对策是竞争

在媒体不断曝光“天价采购”、“政府采购只买贵的不买对的”的舆论背景下，如何解决好政府采购价格高的问题，引起了业内人士的普遍关注。

中央国家机关政府采购中心综合处处长高志刚认为，政府采购价格高包括两个层面：天价采购（采购高标准、豪华、奢侈产品）和价格虚高（采购价格背离市场行情）。解决政府采购价格问题，一要靠制定标准，二要靠充分竞争，三要靠规模效应，核心对策是竞争。有效竞争、有序竞争、规范竞争，是解决政府采购价格问题的基本法则。

高志刚认为，政府采购有两大基本功能，一是规范采购行为，二是节约财政资金，这些是政府采购的根基。天价采购频现的问题凸显出，现在政府采购业界在关注宏观体制问题、政策功能问题时，有些忽视政府采购的基本功能。因此，应该重新回头补上基础课。他还详细提出了解决政府采购价格问题的八点对策建议。

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【转载者注：色彩是本人在学习时，自己加描的，仅供参考。】