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[综合] 特色招标代理行业在中国的特色发展

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发表于 2011-11-8 11:26:16 |只看该作者 |倒序浏览

招标代理行业是本世纪初伴随中国经济的发展出现的一个新兴行业，由于这一行业的出现与中国特有的从计划经济向市场经济转型的历史背景有关，故这一行业也是中国特有的行业。随着《招标投标法》和《政府采购法》的颁布和实施，在中国，这一行业的法律地位得到确认，但是由于其先天的政府推动背景出身，使许多人开始怀疑这一行业在中国特色市场经济条件下存在的意义，并对这一行业何去何从产生了迷茫。笔者希望通过此文能与同行进行有益的探讨。

一、招标代理行业发展

招标代理在中国已经毋庸质疑地发展成为一个行业。据建设部建筑市场管理司2007年《工程建设项目招标代理机构专题调研报告》，“截至2007年5月31日，国内25个省、自治区、直辖市共有招标代理机构4802家，其中甲级786家，乙级2026家，暂定级1990家，由建设部认定的甲级招标代理机构占全部代理机构数量的16%，省级建设行政主管部门认定的乙级和暂定级招标代理机构占全部代理机构数量的84％。全国范围内平均每家代理机构每年约承揽21.1项代理项目。全国招标代理机构中共有从业人员73610人。在专职人员中超过3／4的专职人员具备了中级以上职称。”

以上数据，可以完全采信的是全国有4802家工程招标代理机构，但可能没有统计有政府采购资质却没有工程招标资质的招标代理机构。在专职人员中超过3／4的专职人员具备了中级以上职称也值得怀疑，实际上“招标专业人员中，具有中级及中级以上职称的技术人员不少于70%”是《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》（国家发展改革委第36号令）中的资格申报条件，“中级职称及以上外贸专业人员、专职招标人员不得少于职工总数的70％”是商务部《国际招标机构资格审定办法》中甲级资质的资格申报条件。

笔者接触的近20家代理机构几乎都是靠缩报中级以下从业人员或增加中级以上挂靠人员来适应这些要求的，事实上的从业人员应该以近几年毕业的大中专毕业生为主，他们对计算机软件及信息技术掌握熟练，也能够很快地学习和领会近几年国家发布的法律法规和各部委发布的政策、规范性文件，但他们大多不具备中高级职称，他们是这个行业的实际的中坚力量，为我国招标代理行业的发展做出了巨大的贡献。同时，上述统计可能没有统计从事政府采购代理、保险经纪招标代理以及监理和项目管理行业从事招标代理的人员，根据笔者调查了解，从事这一行业的实际专职人员应该在建设部门公布人数的1.5倍左右，即10万余人，而和代理机构发生联系的招标人、投标人、供应商从业人员几乎涉及国民经济的各行各业，在随机走访的100个城市居民中，接触招标、投标的竟达到近20人。

以上数据显示，招标代理行业已经是我国咨询服务行业内举足轻重的一个行业，招标代理行业已经在不知不觉中对我国国民经济发展产生巨大的影响。

二、重温“专家预言”

由于招标代理行业从其产生初期就带有浓厚的官方色彩，而不是市场自我发展的一种结果，最初（约公元2000年以前）的招标代理机构几乎清一色是具有事业编制的政府职能部门，目前，有很多人对这一行业在中国的发展产生了疑虑，也有人以欧美日等发达市场经济主义国家没有这个行业为由（根据2006年中国招标考察团的考察报告，上述国家的招标采购多以政府主导或招标人自主招标为主），质疑这一行业在中国的发展前景，目前甚至有人发出了抵制所谓“招标主义”的口号。

还记得2004年4月份，当时笔者刚刚开始涉足并研究招标代理行业，有幸参与了省发改委组织的一次招标代理培训会议，会议上某位原水利部的专家曾预言：招标代理行业因其技术附加值低，行业门槛低，只是一个过渡性的行业，不可能在中国获得太大的发展，要想发展必须向造价咨询、监理、项目管理等环节延伸服务。

对于该“专家预言”，现在回头来看，他只说对了一半，即招标代理已经在很大程度上在向造价咨询、监理、项目管理等环节延伸服务；他没有说对的一半是，专业的招标代理机构仍然获得了巨大的发展，并形成了独立的行业，甚至已经开始明显地影响国民经济的发展。

三、特色招标代理行业特色发展

对于“招标代理”这一特色行业在我国发展的理论基础，笔者在与多位行业资深从业人员和行业协会的众多专家交流之后，逐步明确并形成了以下观点：

1、招标代理行业与其他行业一样，也是为了满足社会物质文化需求的发展而产生的，它同时属于咨询和中介服务行业，是我国第三产业的组成部分，它存在的根本意义在于能够为服务对象提供满足需求的增值服务。

2、招标代理行业在我国出现并与其他市场经济发达国家不同，这是由我国特殊的市场经济历史背景决定的，与中国特有的从计划经济向商品经济进而向市场经济转型的经历有关。

3、如果加以正确的引导和规范，使其与时俱进，这一行业不仅将在中国获得更大的发展，也可以在世界范围内获得认同并发展。它发展的基础在于市场经济行为主体对公平、公正的竞争平台的诉求以及对专业化采购咨询服务的内在需求。

以下分别论述之。

1、经济活动是人类社会进步发展的基础，人类的生存与发展产生了需求，同时为满足需求产生了经济活动。招标活动是一种在一定的规则约束下，通过多方参与竞争以达成采购人有选择性交易目标的经济活动。

招标活动同样是因人类社会发展的需求而产生的。人类最初的交易活动是物物交换，后来产生了货币，相信在物物交换时代就已经有了货比三家的交易前行为，那时的货比三家可以理解为原始的招标活动，它甚至要早于货币的产生，货币产生后，买卖双方开始有了明确界定，由于买卖双方在交易目标方面存在天然的矛盾，特别是在大宗商品方面，买卖双方很难直接达成交易，于是产生了中间人，中间人可以协调交易各方的交易意向，从而可以协助买卖双方择优成交。现在国内有些乡镇集市的牛马市场上仍然有人以“袖里吞金”为业，这实际上是一种比较原始的交易代理行为。

当这种有中间人参与的大宗商品交易代理行为逐步规范，并形成一定的行业规则之后，就具备了招标代理行业生存的原始要素，与其他行业一样，如果这个行业不能满足社会发展的某种需求，并且不能为该需求的发展提供增值服务，这个行业就会消逝或者被其他行业取代，比如上世纪末迅速崛起，本世纪初迅速消亡的传呼行业，无论它产生的基础如何，只要它不适应社会需求的发展，它必定要被社会淘汰。招标代理行业正是因为能够满足社会发展对招标代理服务的需求，并且能够在不断发展的过程中提供增值服务，才使它具备了成为一个行业的基础。

2、我国招标的历史最早可以上溯至1902年采用招标比价（招标投标）方式承包工程，当时张之洞创办湖北皮革厂，五家营造商参加开标比价，但那时没有招标代理。

1985年6月29日，国家经委副主任朱镕基主持召开了第一届招标中心理事会扩大会议，并宣布招标中心成立。张曼东任招标中心主任。陈守愚、王惠民任副主任。我国机电设备招标工作开始起步。中国机电设备招标中心成立后，一边着手制订招标工作的制度办法，一边批准组建了北京、上海、天津、广州、武汉、西安、重庆、沈阳八个中心城市招标机构。并选择一些合适的项目，参照世界银行等国际上的经验和程序，结合中国的国情，在招标的程序和效果方面进行试点，积累了一些基本经验。应该说1985年的招标中心是新中国第一家招标代理机构。这一招标代理机构的成立带有完全的官方色彩，属于政府主导的范畴，与欧美市场经济发达国家的政府采购部门有些类似，但增加了为众多国有企业和大型民营企业提供招标代理服务的职能。

招标这一事物在中国一出现就在政府的推动下得到了迅速推广，在1985-2007年期间，其行业规模几乎是以逐年翻番的速度在发展。当然，这以行业的形成及发展和政府的推动以及《招标投标法》、《政府采购法》的实施有非常密切的关系，其中《招标投标法》第十二条“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。”第一次在法律上明确了招标代理机构的称谓以及其作为中介咨询服务单位的市场竞争主体地位（非指定单位）。2009年10月31日，我国开始首次招标师考试，报名十分火爆，这更加充分地说明这一行业已经得到从政府到国民的普遍认同。据调查，目前，欧美等市场经济发达国家也出现了以提供买卖双方信息及采购咨询服务为经营方向的专门机构，但没有专门的立法，也没有形成一种规模行业。

鉴于我国作为一个后发的市场经济国家，出现了一个市场经济发达国家还没有或者没有形成的行业，许多人觉得难以理解，甚至怀疑这一行业在我国存在并发展的必要性，也有人说招标代理已经沦为一种权利寻租的工具。其实，在我国，尽管这一行业的出现和发展有丰富的政府推动色彩，但它的出现和中国特殊的历史背景有关。

在这一行业出现之前的计划经济时代，国民经济主要按照国家计划部门的计划指令维持运转，企业的市场竞争行为少得可怜，而当中国开始由计划经济向中国特色市场经济转型的时候，国家开始鼓励竞争，但传统计划经济体制的陋习使竞争的普遍性和公正性均受到各方质疑，传统的委派制、谈判（议标）制或考察制给集权者以巨大的权利寻租空间，人们呼唤出现一种公开、公平、公正和诚实信用的竞争机制，我国的招标行业正是在这样的历史背景下产生并发展的，招标与权力寻租没有必然的因果关系，事实上，公开透明的招标和政府采购已经在最大限度上压缩了集权者的权利寻租空间，也正是基于这一原因，在2000年颁布实施的《招标投标法》中，没有议标这一国际上普遍存在的招标形式。

在经济发达国家，因为他们几乎没有计划经济的经历，没有计划经济和市场经济这两种经济体制转型期间对市场竞争平台的迫切需求，他们是以自由竞争为基础的资本主义市场经济，市场交易的双方更多倾向于面对面的谈判交易（议标），但他们的政府采购同样以招标为主，他们的大型工程建设也大多采用以FIDIC合同条件为基础的招投标制度，这与我国不谋而合。

我国招标代理行业的存在和发展与我国特色的社会主义市场经济国情有关，并且适合中国经济的发展模式，在我经济发展过程中，招标代理行业为优化社会资源配置，减少由于权力寻租而导致的腐败做出了巨大的贡献。

笔者曾经做过比较，对于大型企业，投资金额在1000-3000万之间的招标项目，招标人自行招标的成本大约在项目投资的1-2%之间，而招标代理机构的收费仅为中标金额的0.5-1%之间，同时，招标代理机构在专家库、供应商库、招标文件编制、招标程序执行、类似项目经验借鉴等方面具有突出优势，选择招标代理机构代理招标，可以使竞争更加公正、更加规范、更加普遍、更加专业，有时因此而节省的投资甚至超过10%，这些都是招标代理行业的服务增值所在，是这个行业存在的真正价值，能够明显体现这一行业是市场经济主体的有益组成部分。我们没有必要东施效颦，以国外这一行业的现状来审视我国招标代理行业发展的前景，相反，由于我们在这一机制上起步较早，不久的将来，或许会有许多其他市场经济国家向我们学习招标机制的运行。

3、我们在清醒地认识到招标代理行业存在意义的同时，更应该认识到这一行业在我国的发展还存在很多问题，政府管理者须以清醒的头脑对这些现存的问题予以规范、引导，才能促进这个行业健康发展。比较突出的问题有以下几点：

1）行业管理系统庞杂，多头监管、部门分割，规章众多。由于历史的原因，许多招标代理机构都具有浓厚的官方背景，我国各个部委几乎都有自己独立的招投标管理制度，也几乎各个部委都有自己的下属部门衍生的招标代理公司，有许多招标部门甚至直到现在还是一个部门，两个牌子（一个事业编制、一个企业编制），名义上是改制，实际上是把权利寻租合法化，政府与民争利，这种违背市场公平竞争的格局必须被打破，否则这个行业将会失去生存的空间。另外，法律、法规的规定应该规范统一，对于其中的矛盾之处应该有招标法规定的管理部门予以协调甚至变更规定，这样才会使招标代理行业具有更健康的生存发展环境。

2）咨询深度和服务增值有待提高，并应避免程序性招标。招标代理行业存在的价值在于招标代理服务的增值，如果招标代理仅仅是协助招标人规避法律法规、以合法手段达到非法目的或者走走程序，那么这个行业就真的失去存在的意义了。

3）恶性竞争现象逐渐显现。由于招标代理机构的飞速发展，近年，许多地方的招标代理机构数量已经趋于饱和，市场竞争十分激烈，甚至有个别单位以“零收费”方式抢占招标代理市场，此类恶意竞争行为必须制止，否则必将造成行业人才的大量流失。低水平的招标代理竞争不仅不利于招标代理行业的发展，同时会使被服务对象无法得到真正增值的招标代理服务，劣质的招标代理有时甚至会给招标人带来巨大的经济损失。

4）须加强信息技术应用和行业创新发展。任何行业若想在市场经济的氛围内长足发展，除满足市场基本需求外，还必须与时俱进，创新发展，其中招标代理行业在招标代理网络平台建设、电子招标、电子评标、招标代理网络信息服务等方面都需要进一步规范发展，同时在招标代理服务对象、招标代理服务内容、招标代理延伸咨询服务等方面需要不断创新，这些都将为这个行业的发展带来新的活力。

5）招标效率应该适应招标项目具体情况。在笔者接触到的许多招标人不愿采用招标方式的原因都是因为招标手续复杂，时间过于漫长。其中《招标投标法》第二十三条和第二十四条都不分项目大小采用一刀切的方式规定了最短时间，由此导致许多中小项目招标浪费了大量的时间成本，使许多招标人对招标这种形式多有诟病。同时由于某些招标人片面追求效率，许多投资过亿的大型项目按上述最短时间要求发标、开标，使投标企业仓促投标，为项目后期实施带来很多隐患。笔者认为上述规定应该细化，对非政府投资项目，应该充分尊重招标人作为市场经济行为主体的合法要求。

6）应避免“泛招标主义”。泛招标主义不仅包括刘孝全先生提出的“招投标中的形式主义‘走过场’、（恶意）低价中标、‘李鬼’与‘李逵’同台竞争等现象”，还包括某些利益团体或个人利用招标这种形式掩盖非法目的一切行为，也包括无论项目大小，无论项目是否适合招标都一刀切采用招标这种特殊采购形式的行为，同时也包括某些监督管理部门非法利用手中的权力资源掠夺和控制招标人合法定标权的行为。

应明确的是，招标只是采购的一种形式，它的生命力在于它对公开、公平、公正和诚实信用交易原则的恪守和市场经济行为主体对招标这种形式的推崇和维护。但招标对完成市场交易来说不是万能的，招标本身天然就具有程序复杂、耗时、一旦选定不可更改、可能导致恶意低价竞争、不适合带有专利和专有技术的项目以及科技研发项目等内在缺陷，如果对不适合招标的项目强制招标，可能会引起民众对招标制度的抵制，笔者认为，对政府投资项目的招标，应从严从细要求，尽可能减少法律漏洞，而对于民营和企业投资项目，则应该充分尊重他们的自主经营权，通过泛滥的招标用政府行为去约束企业的正常经营行为，这也与我国改革开放基本国策中有关企业自主经营、自负盈亏的改革方向背道而驰。

笔者认为，以上问题都是动摇这一行业存在基础的要紧问题，如果我们能够规范和引导这一行业在市场经济条件下健康、规范的发展，这一行业必将为我国民经济的发展做出更大贡献。在此，笔者姑且抛砖引玉，望与广大同行及国内有识之士共同探讨这一行业的健康发展之路，也衷心希望所有招标代理行业的同行自强自律，共同树立这一行业公开、公平、公正和诚实信用的良好形象，同时希望我国民众更加关注并认同这一行业在我国的存在和发展。（作者单位均系山东普华项目管理有限公司作者：刘全勋王芳王海妮）

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