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公共采购理论的发展方向

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发表于 2012-7-6 08:17:41 |只看该作者 |倒序浏览

公共采购理论的发展方向

2012年07月05日 23:30 中国政府采购报

　　——公共采购理论研究与学科建设探讨（二）
　　黄冬如
　　随着国际金融危机爆发后出现的契机，随着招投标制度与政府采购制度的发展与冲突后出现的契机，公共采购理论作为新兴创立的经济学学科理论之一，必将研究深入，逐渐成型，在学科性质、学科对象、研究范围、研究方法等方面实现重大突破。
　　第一，公共采购理论定位于中观经济学，兼顾微观与宏观经济学，成为经济研究的重要组成部分。第二，公共采购理论研究对象由狭义的交易行为扩展到市场与经济社会，包容了广义上的政府采购与招投标，凡公共主体使用公共资金开展采购的范畴均被纳入了学科视野。第三，公共采购理论大大拓宽了研究领域，公共采购与政府采购、招标投标的关系界定、公共采购仓储制、公共采购供应商管理、公共采购战略、公共采购协议、公共采购政策、公共采购与公共预算、公共采购与廉洁政府服务型政府、公共采购市场秩序等市场经济条件下的新概念、新现象、新问题均应成为研究热点。最后，除传统的政治经济学框架与定性分析方法外，微观经济学、新制度经济学及数理模型与计量方法均应被广泛采用。
　　可以说，政府与市场的有机结合是公共采购理论的灵魂。在计划经济体制下，公共采购理论囿于“购、销、调、存”，以指令性分配取代市场化交换，致使学科自身的边缘化、贫困化。以市场为取向的经济体制改革和以法治、责任、服务及有限政府为要义的行政管理体制改革赋予了公共采购理论新的生命，以全球化为导向的对外开放事业更为公共采购理论开辟了新的视界。公共采购理论最终将确立自己的理论前提，用现代主流经济学的范畴、逻辑与模型研究公共采购领域，将价值实现问题提高到战略高度，扭转了长期沿袭的“重预算分配、轻公共采购”思维定势，为经济发展方式转变与经济体制深化改革做出自己的贡献。当然，与社会主义市场经济和现阶段具体国情相适应的公共采购体制远未形成，在探路中出现的一系列新情况、新矛盾、新问题亟待公共采购理论界深入研究。
　　公共采购理论与公共管理体制建设问题
　　公共采购制度创新是促进政府发展理念的转变以及政府转型的实际进程。公共采购制度框架设计对国家公共管理体制创新将产生重要的影响。因为公共采购制度建立是涉及深化行政管理体制改革、健全完善社会主义公共市场经济制度和实现社会民生政策目标的综合性改革。一般认为，“政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务”是政府的基本职能。而政府实现自身政务管理职能和为社会提供产品和服务主要通过公共采购制度实现，也就是说，由所有公共采购主体部门来承担这些重要职责。一方面，政府和财政、发改委及建设等部门作为政府采购与招标的预算、管理和支出主体部门，甚至未来独立设置的公共采购管理部门，必须统筹调整优化甚至衍生内部职能架构和制度以适应公共采购新需要。另一方面，作为公共采购主体的政府各职能部门以及国有企事业主体，也应适应公共采购制度创新需要结合自身实际情况作出相应改革。以适应公共服务型政府提供公共产品及服务以及廉洁服务、规范公平的现代公共采购要求。而这些正是公共采购主体理论设计所要解决的问题。
　　公共采购理论与社会主义公共市场经济的问题
　　无论从总量、广度和深度上讲，公共采购市场作为公共市场的重要主体在发挥导向和示范作用过程中提供什么、怎样提供、提供多少产品和服务，都将深刻影响社会主义公共市场经济。公共采购市场是社会主义市场经济的重要组成部分，在公共市场中具有主体地位。
　　首先，公共采购总量大、范围广、涉及面宽，影响深远。从国际上看，政府采购总量一般占国家财政支出的60%-70%，占GDP的10%以上。若以中国2009年国内生产总值达到33.5万亿元计算，公共采购市场可达到3万亿元以上。
　　其次，采购主体范围广泛。它涉及所有政府、国有、公益等公共主体。
　　再其次，采购对象和类别丰富广泛，几乎涉及所有市场交易标的如工程、货物和服务等。
　　同时，公共采购程序全面复杂，从采购计划的制定、采购到合同的履行和支付评价等都囊括在内。如何通过公共采购理论研究，清晰界定政府与市场的关系？如何通过公共采购理论研究，充分运用公共政策职能灵活调控市场？如何通过公共采购理论研究，为建立规范诚信和稳定的市场体系发挥作用？这些是理论界需要回答的重要问题。
　　公共采购理论与建设廉洁政府的问题
　　反腐败问题关系党和国家的根基和形象，关系国家肌体的健康，是生死存亡的关键问题。国家在大规模工程建设和货物服务采购的过程中，在预算立项规划阶段、在前期方案制定阶段、在准备招标和制作文件阶段、在招标代理、公告、评审或谈判阶段、在合同签定和履约验收阶段、在最终核算和支付阶段、在管理与监督阶段等都有可能出现寻租、产生腐败。根据国际透明组织研究，在招投标和政府采购中，通常估计腐败带来的危害占合同总价的10%-20%，在某些情况下可能更多。从5月20日中纪委通报的20件典型案件及工程建设领域发现不同程度存在的14万个问题来看，招标采购腐败已经影响党和政府的形象和信誉。问题的存在与制度设计不当有很大关系。如何实现由政府主导向市场主导转变，由“以官为本”向以人为本转变，由腐败不断向遏制和大幅减少腐败转变。公共采购理论研究承担着这些重要使命。
　　公共采购理论与国际化的关系
　　中国加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判进入关键阶段。中国的政府采购市场即公共市场将走向国际化。公共采购制度及国际化问题给我们带来了许多思考。GPA的内涵对我们意味着什么？我们在加入后将得到什么失去什么？我们应当做哪些准备和政策调整？这一系列问题是中国整体的、涉及政治、经济、社会等重大问题的战略命题。比如这涉及外国市场进入促进中国政府理念的转变、涉及中国供应商国际化市场战略政策设定、涉及中国公共采购内部体制机制的改变、涉及中国公共市场环境的重组架构、涉及中国公共采购市场外部开放与国内创新及科技进步等政策保护执行关系等问题。这些都与中国政府社会经济政策息息相关。公共采购理论研究面临时间紧迫、环境复杂和阻力较大的挑战。
　　此外，诸如公共采购决策、管理监督与执行问题、公共采购价格指数建立问题、国内公共采购统一市场建设问题、国内市场与国际市场对接问题、公共采购当事人法律地位问题、公共采购项目需求行业技术标准规范建设问题、供应商商业信誉与采购人权益问题、公共采购产业结构的数量关系测度问题等等，同样非常重要。（作者系财政部财政科学研究所博士后）