尊重市场规律 发挥政府作用加快推进电子招标投标

明明

尊重市场规律

发挥政府作用加快推进电子招标投标

招标投标协会  2013-11-04 作者 ：张利江

摘要：本文结合党的十八大报告中的相关内容，阐述了市场经济的基本规律和政府在市场经济条件下的功能与作用，就《电子招标投标办法》中提出的电子招标投标系统三大平台的建设运营主体进行了分析，并着重就政府部门建设运营电子招标投标交易平台的利弊作了深入剖析，指出了政府在加快推进电子招标投标活动中需要发挥的作用。

招标投标机制是市场经济条件下资源配置的有效手段，在国民经济发展中发挥着日益重要的作用。据不完全统计，我国每年的招标投标金额占国民生产总值（GDP）的25%~30%。以2011年为例，我国有13万~15万亿元的交易通过招标投标机制配置资源。

从国内外电子招标投标的大量实践来看，相对于传统的纸质招标而言，采用信息技术开展招标投标活动具有高效、低碳、节约、透明等特点，有利于建立市场信息一体化共享体系，充分发挥社会监督和主体自律作用，转变行政监督方式，规范招标投标秩序，促进公开、公平、公正交易。

近年来，我国各级政府和相关企业不断探索采用信息技术开展招标投标活动，国家在立法上也为电子招标投标发展创造了良好的制度环境。2012年2月1日起施行的《招标投标法实施条例》（简称《条例》）第五条第二款规定：“国家鼓励通过信息网络进行电子招标投标”，在行政法规层面明确了电子招标投标的法律地位。今年5月1日起施行的《电子招标投标办法》（国家发展改革委等八部委令2013年第20号，简称《办法》），就电子招标投标活动和电子招标投标系统建设运营等作了具体规定，结束了电子招标投标活动无章可循的局面。该《办法》规定：电子招标投标系统由电子招标投标交易平台、公共服务平台和行政监督平台三大平台构成。2013年7月3日，国家发展改革委发布《关于做好<电子招标投标办法>贯彻实施工作的指导意见》（发改法规[2013]1284号），进一步就现阶段如何推进电子招标投标活动明确了政策方向。

《条例》和《办法》颁布实施以来，各地招标投标行政监督部门和各类交易中心不断加快步伐，开展包括交易平台在内的电子招标投标系统建设。为此，一些招标人、招标代理机构等预期当地政府会指定使用政府建设的交易平台，担心企业自建或租赁的交易平台得不到认可而无法使用；部分地方政府也释放信号：政府建设的电子招标投标系统功能足够企业使用，企业无需再就招标投标业务实施信息化。上述现象在一定程度上影响了企业开展招标投标业务信息化的主动性和积极性，不利于市场活力的激发。

在此，笔者结合党的十八大报告中“必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”等相关论述，就电子招标投标系统建设过程中，如何处理好市场与政府之间的关系谈些观点。

一、市场经济的基本规律

市场经济是一种市场对资源配置起基础性作用的经济体制。市场是在一定的制度环境下，在价值规律、供求规律和竞争规律的支配下实现其运作过程。即市场经济的运行受市场基本规律的支配，是价值规律、供求规律和竞争规律起基础性作用的具体体现。政府对市场经济的宏观管理应当尊重市场的基本规律，不能采用行政命令来管制市场。

根据成思危《改革的核心是制度创新》一文，尊重市场规律主要体现在以下三方面：

1.不应违反价值规律。价值规律是商品生产和商品交换的基本经济规律。商品按照价值相等的原则相互交换。政府的补贴和限价只能是权宜之计，不应作为一个长期的政策。从这个角度分析，政府不能长期对勘察、设计、监理、招标代理等服务性收费采取政府指导价进行保护，而应当随着市场竞争机制的逐步完善，有系统地分步放开，按照市场主体认可的服务价值进行自由交换。

2.不应违反供求规律。供求规律是指商品的供求关系与价格变动之间相互制约的必然性。价格的涨落会调节供求，使之趋于平衡。供需双方根据价格变动自主决策生产、供应和消费，政府不能替企业决策，不能采取行政命令的方式来管控企业，进行强卖强买。从这个角度分析，政府不宜强制要求企业间的招标投标活动必须进入政府建设的交易场所，并强制向招标人或中标人收取高额的场地使用费或交易服务费。

3.不应违反竞争规律。竞争规律是指商品经济中各个不同的利益主体，为了获得最佳的经济效益，互相争取有利的投资场所和销售条件的客观必然性。通过竞争，促使各种商品（包括服务）生产实现优胜劣汰，不仅能够促进资源的最佳配置，而且推动企业创新发展和社会技术进步，又能实现市场主体的新陈代谢。从这个角度分析，政府应当为不同行业、不同地区的各种所有制企业提供公平竞争的环境，不能对外地企业进行备案管理或要求成立分支机构等形式才能进入本地市场，不能采取抽签、摇号等方式确定招标代理服务提供商，也不能就部分工程设定价格后随机抽取确定供应商。

二、社会主义市场经济条件下政府的作用

如何在社会主义市场经济条件下更好地发挥政府的作用，首要的问题即是党的十八大报告所指：“正确处理好政府与市场的关系，更大程度、更广范围地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，这也是中国改革面临的核心问题。

党的十八大报告提出，必须“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。

随着改革开放和认识的不断深入，无论是经济学家还是政府高层，甚至民间组织，都对政府与市场的职能边界形成了清晰的共识。如迟福林在《改革红利-十八大后转型与改革的五大趋势》一书中论述：“政府应该将不该管、管不好的事情交给市场，同时管好自己必须管的事；在经济生活领域应该坚持在市场主导的基础上发挥政府作用，而不是在政府主导的基础上发挥市场作用，即政府的主要任务是使市场在资源配置中起基础性作用。”也就是说，凡是市场能管、百姓自己能管、民间组织能管的事情，政府都不要去管；市场现在还管不了的微观经济活动，政府也要创造条件让市场去管；即使政府不能不管的事情，也应当尽量运用市场手段和经济杠杆进行间接调控。早在1999年，著名经济学家、国务院发展研究中心高级研究员吴敬琏教授在《制度重于技术》一文中就政府和市场的关系作了精辟的阐述：“第一，政府的性质和结构决定了它在直接的生产和商业活动中不具有民间企业所具有的市场适应性和竞争力。因此，它应当尽量从市场活动中退出，更不应该直接经营企业和干预企业的人财物、产供销决策。第二，真正适合政府起作用的是市场失灵的领域，政府应当在弥补市场失灵的领域，如建立市场秩序、提供公共物品，组织重大技术的开发等方面发挥自己的作用。第三，政府必须依据上述原则明确自己的职能定位，在自己的职能范围内扬长避短，做好份内工作”。

在建设电子招标投标系统过程中，如何科学界定政府与市场的职能边界，处理好“更加尊重市场规律”与“更好发挥政府作用”的关系，最大限度地调动市场的活力和积极因素，是各有关部门和地方政府无法回避的全新课题。
三、政府在推进电子招标投标中应发挥的作用

（一）电子招标投标系统的构成

根据《办法》规定，电子招标投标系统的三大平台的使用主体和功能定位不同，既相对独立，又有机结合、互联互通。（见图1）
交易平台用于为招标人、招标代理机构、投标人、评委等交易主体完成招标项目的交易过程，与公共服务平台和行政监督平台对接，接受招标投标行政监督部门的监督。

招标人或招标代理机构等企业使用的电子招标投标系统，在功能设计上除了要具备交易平台中的网上购标、投标、开标、澄清、评标、公示等功能外，还需一并实现招标业务执行管理、信息资源管理及企业内部的文件审批管理、费用管理、决策分析等运营管理功能，才能满足招标人或招标代理机构等市场主体的需求（见图2）。由于业务执行管理和运营管理功能涉及企业内部的管理，相关功能设计取决于每个企业内部的具体需求，在企业内部ERP管理系统中也可实现，故《办法》就此内容基本不作具体规定。

公共服务平台用于为交易主体、社会公众和行政监督部门提供招标投标信息交互和共享服务，收集、整合和发布招标公告（资格预审公告）、评标公示、中标结果（资格预审结果）公告、市场主体的资质、业绩与信用记录等项目交易信息，以及法律法规规章、数据整合分析等市场公共信息，并为招投标活动提供第三方服务，为有关行政监督部门提供监督通道。

行政监督平台用于行政监督部门对项目招标投标活动进行在线实时监督，依法设置并在相关平台公布行政监督及其处理争议的职责权限、监督环节、程序、时限、信息交互和监督人员的联系方式等功能。

（二）三大平台的建设运营主体分析

电子招标投标系统的三大平台应当根据使用主体和功能定位来界定建设主体：行政监督平台的使用主体是行政监督部门，理应由政府将其纳入电子政务范畴进行建设和运营；公共服务平台意在为市场主体、社会公众和政府提供公益服务，平台投资回报率较低，投资回报期较长，企业一般不愿建设、运营该平台；又要整合不同政府部门的各类信息资源，企业一般也不能行使该职能，所以公共服务平台应当由政府或由政府主导建设、运营。对于上述两大平台的建设运营主体，目前业内的意见较为统一。

对于交易平台，实践中有招标人、招标代理机构、第三方运营机构和政府相关部门等多类主体在从事建设运营活动。《办法》第6条规定：依法设立的招标投标交易场所、招标人、招标代理机构以及其他法人组织可以按行业、专业类别建设、运营交易平台，鼓励交易平台之间平等竞争。对此，业内一直有许多不同的理解：有的认为市场主体都可以建设运营各行业、各专业的交易平台；有的认为应当由政府统一建设运营交易平台；有的认为应当分类对待：政府投资工程和政府采购项目可由政府建设运营交易平台，企业招标项目应由招标人或其委托的招标代理机构自主建设或租赁交易平台。

（三）现行电子招标投标系统的运营类型及特点

纵观我国目前已经在着手建设运营的交易平台，根据建设单位在电子招标投标系统中的定位、角色和作用，可以归纳为以下四种类型：

1.招标人自建自用型。招标人出于提升内部管理的需要，为实现降低交易成本、促进有效竞争、提高采购效率等目标，开发、建设、运营包括交易平台在内的供应链管理系统或电子商务系统。

该类交易平台作为企业电子商务的重要组成部分，系统功能较为完善，与前端的计划管理、后端的合同管理、物流管理等企业的供应链管理系统衔接最为紧密，可以根据要求开放权限供招标投标行政监管部门之用，或对接公共服务平台接受社会监督。

该类系统对投标人的培训辅导到位，投标人的交易成本很低，目前已有部分特大型企业在应用。

2.招标代理机构自建自用型。招标代理机构为解决日常程序化操作效率低下、纸质载体成本较高、知识流动较为困难等问题，与软件开发单位共同开发、建设、运营交易平台。

该类交易平台系统功能最完善，包含了招标代理机构内部的业务审批流程，与招标人内部的计划管理、合同管理等供应链管理系统既相对分离又有机链接，招标投标行政监督部门可以通过登录系统或与监督平台交换相关数据实现行政监督，也可与公共服务平台对接接受社会监督。

目前已有部分招标代理机构开展了电子招标投标活动。

3.第三方运营机构建设运营型。由出身于招标代理机构或电子招标投标软件开发单位的人员组建交易平台运营机构，建设和运营类似阿里巴巴的在线交易平台，为招标人、投标人、招标代理机构、评标专家提供部分或全部交易服务。

该类交易平台的最大优势在于商业模式，使市场主体使用系统的成本大大下降，大幅降低交易平台开发、建设、运营的投资和风险，降低市场主体的交易成本，对招标投标活动健康发展具有重要意义，也便于行政监督部门对招标投标活动及交易平台的运营进行集中监管。

目前国内已有招标人、招标代理机构选择应用此类交易平台。

4.政府部门建设运营型。在地方党委、政府、纪委监察部门或招标投标行政监督部门的主导或直接推动下，由公共资源交易中心（或招标投标交易中心）建设运营交易平台。

该类交易平台的特点是交易平台中内置行政监督功能和公共服务功能，投标功能相对完善，但给招标人或招标代理机构使用的交易功能十分有限（见图3）。

该类型目前应用最多，各地方政府建设的交易平台均属该类型。在政府部门的强势推进下，进场交易项目必须统一使用交易中心建设运营的交易平台。

纵观上述四类主体建设运营的电子招标投标系统，网上交易功能差异不大，其他功能差异很大。

（四）政府部门建设运营交易平台的利弊分析

笔者认为：对于交易平台建设运营主体的定位，从小处看，涉及招标投标活动的交易主体能否自由选择活动载体—交易平台的问题，事关招标投标市场的健康发展；从大处看，可以反映政府部门是否尊重市场规律，进而也涉及党的十八大报告中如何提高经济发展活力和市场主体竞争力的问题，需要结合现状认真分析、审慎对待。

根据笔者掌握的情况，业内人士大多认为：以政府为主建设运营交易平台有利于电子招标投标的快速推广应用，但也存在一些突出问题。这些不足和缺陷主要表现在以下方面：

1.大量重复建设，造成资源浪费。由于政府预算约束条件的存在，以政府为主建设交易平台呈现“你方唱罢，我登场”的局面。按现行行政监督的职责分工，各级招标投标行政监督部门各自为政，各地方政府及其部门建设的交易平台不能对接共享，导致投标人资质、业绩、评标专家等相关资源信息无法跨部门、跨地区共享。由此造成大而全小而全的低水平重复建设，导致资源浪费。

在实践中，招标人或招标代理机构、投标人、评委去不同地方从事招标投标活动，需要耗费大量的精力和成本去学习、适应不同的交易平台，阻碍了招标投标市场的一体化建设。

2.招标投标交易成本不降反升。调查结果显示，现有交易中心运营的交易平台建设或开发单位往往利用垄断地位向投标人、招标人或招标代理机构收取各种使用费。如付费使用投标端软件、投标文件生成转换器、造价软件、强制公证收取高额费用等；大部分地方的投标人必须亲临开标现场，纸质标书与电子标书并存。现行有关电子招标投标系统使用的规定和做法导致招标投标交易成本不降反升，没有体现出信息技术对促进交易成本下降的基本效用。

3.适合市场主体的使用功能有限。政府部门在建设运营电子招标投标系统中，往往只从自身需求出发考虑系统功能设置，普遍存在强化行政监督功能、弱化市场主体使用功能的现象。有的交易平台只开发了电子商务部分，相关信息无法与招标人、招标代理机构实现共享；有的交易平台只设置了交易中心自己所需要的那部分功能，不去建设招标机构必须要使用的业务执行和运营管理两大功能，而这些功能恰恰是确保电子招标投标信息落地的必备功能；有的交易平台开发了招标文件编制和审批功能，但给每家招标机构只开放一个账号，剥夺了招标机构对招标文件进行内部审核的权利等。诸如此类的功能缺陷总体上不利于招标代理机构开展深层次服务和向专业化方向发展，不利于鼓励发展服务业的产业政策导向，也不符合党的十八大报告提出的“推动服务业特别是现代服务业发展壮大”的要求。

4.软件升级改造滞后，难以适应市场需要。如前所述，政府的性质决定了它在直接的生产和商业活动中，不具有民间企业所具有的市场适应性和竞争力，也缺乏相应的激励和约束机制去创新。电子招标投标系统建设是一个全新的课题，需要探索未知并不断加以改进完善，而政府部门在信息技术方面并不占据优势，也没有创新改进的动力和压力。政府部门直接从事交易平台的建设，必然压制民间创造力的发挥。

从国内看，2000年前后各级政府部门为推进电子政务，以为上个政府网站、有个办公软件（OA系统）就可以了，于是纷纷大干快上。到目前为止电子政务的水平基本停留于此，网站信息更新普遍滞后，网速缓慢。一些较早由政府主导建设的交易平台已暴露出应用技术落后影响招标投标效率的问题了。吴敬琏在《制度重于技术-论发展我国高技术产业》一文中提到：“从国外看，日本政府在20世纪90年代与美国争夺信息产业霸权失败的原因也在于政府主导建设导致创新改造源动力的缺乏。”党的十八大报告指出：“着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系”，强调构建以企业为主体而不是以政府为主体开展技术创新，也是出于多年来由政府主导推动技术创新的教训总结。

5.适用项目范围有限，难以满足各行各业需求。从各地的实际情况来看，由政府主导建设运营的交易平台一般仅能适用于房屋建筑和市政基础设施领域的通用性招标项目，难以适应水利、交通、冶金矿产、石油化工、电力、机械机电等众多行业不同专业的招标投标交易需求。

6.固化错误做法，影响市场规范化建设。现有由政府部门主导建设运营的交易平台中，往往内置一些地方规定或行业监督方面的功能，各地方政府、监督部门将各种违法设置的审批、备案环节或摇号抽签等违法流程固化在系统中，不利于招标投标市场规范化建设，也给招标投标规章、规范性文件清理工作制造了障碍。

综上所述，靠行政力量来推行政府主导建设的交易平台的应用，是以“抬牛腿”的方式替招标投标活动当事人对选择交易载体的事项做主，有悖于尊重市场规律的内在要求。从各地的实践来看，也是弊大于利。政府主导建设的交易平台目前普遍存在投入成本大、收费高、升级改造慢、功能单一、专业匹配性差的现象；一些招标人、招标代理机构、投标人对此怨声载道；一些交易中心也是满腹委屈，抱怨干了件吃力不讨好的事。

（五）政府在交易平台建设运营中应当尊重市场规律

开展电子招标投标，是招标人或招标代理机构开展电子商务活动的一部分，属于信息化管理范畴。是否选择信息技术开展招标投标交易、招标投标交易选用何种类型的交易平台应由招标人或招标代理机构自主决策。这个道理，就如同企业选择财务管理软件、销售管理软件等信息服务一样，政府不应插手。

对于放开约束、由市场主体建设运营交易平台，一些业内人士担心会导致更大的重复建设和资源浪费。这种担心其实是不必要的。市场条件下某种程度的重复投资，往往是一种竞争的必要。在开放竞争条件下，市场主体受到硬预算的约束，成本投入会适可而止，不同主体之间的重复投入会通过竞争机制的优胜劣汰而得到解决。更何况电子招标投标系统建设运营技术壁垒较高，不可能有很多企业愿意花巨资去从事相关技术的研发和推广。以往的实践证明，政府垄断造成的重复投资和资源浪费往往比开放竞争造成的资源浪费来得更为严重。

依笔者观点，对适用于政府投资工程或政府采购项目（即政府作为招标人）交易平台，可以由政府主导建设运营；根据国办发[2002]21号《关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》规定，应当进场交易的项目仅限于房屋建筑工程项目和市政工程项目。故政府主导建设运营的交易平台应当仅限于房屋建筑工程项目和市政工程项目的应用。如市场主体有意向、有能力建设或提供的，政府可以通过服务采购的方式实现，尽量避免自行建设。《办法》第6条规定了依法设立的招标投标交易场所、招标人、招标代理机构以及其他法人组织这四类主体分类别、专业建设运营交易平台，意在以市场竞争的方式实现交易平台资源的优化配置。

笔者认为，作为市场主体，招标人或招标代理机构有权选择包括政府建设的交易平台在内的各类交易平台开展电子招标投标活动，任何单位和个人不得为招标人或招标代理机构指定交易平台。作为政府，应当恪守“法无授权不可为”的原则，依据法定明文授权和程序有效实施行政管理，即各级发展改革部门和招标投标行政监督部门不得建设、运营交易平台，县级及乡镇地方政府的交易中心、设区市以上政府部门下属的未实现统一规范管理的各交易中心不应建设运营交易平台。招标人、招标代理机构或投标人有权就交易平台的使用与交易平台运营机构自主协商确定价格，政府部门不能就此发布行政命令或决定。

根据《反垄断法》和《反不正当竞争法》中关于禁止滥用行政权力排除、限制竞争的规定，政府及其所属部门不得滥用行政权力限定他人购买其指定的交易平台提供的服务，各交易中心建设运营的交易平台不能形成行业或地区垄断，不得滥用行政权力限制外地交易平台运营机构进入本地市场。

（六）统筹兼顾，加快推进电子招标投标系统有序发展

在电子招标投标系统建设中，政府并非无所事事。在市场经济条件下，政府应当把建设重点放在那些真正重要而其他机构（或个人）又不愿意做、不能做的事上，不宜“抬牛腿”，而要“牵牛鼻子”，要将主要精力放到为招标投标市场主体服务和创造公平竞争的发展机制上，着力推动服务型政府建设，从而使市场在资源配置中起基础性作用。

1.科学统筹，合理规划，完善电子招标投标系统建设规划。对全国电子招标投标系统建设运营进行统筹规划，引导构建电子招标投标产业生态链；制定相关政策补贴招标人或招标代理机构使用交易平台；确定电子招标投标系统示范地区和试点企业；提供宽带通讯网络服务，大幅提高上网速度，促进电子招标投标快速顺利推进；对公共采购领域设定时限推行电子招标投标，推动国民经济运行效率的提升。

2.加强执法，强化监督，为电子招标投标系统建设扫清障碍。下大决心、花大力气清理各类违反上位法的招标投标规章、规范性文件，为加快推进电子招标投标系统建设创造良好的制度环境；加大执法检查力度，加快推动现有电子招标投标系统按照《办法》的规定进行升级改造和功能分离；根据《反垄断法》的规定，及时受理、查处交易平台的垄断行为；根据《反不正当竞争法》的规定查处电子招标投标系统的开发、建设、运营机构的不正当竞争行为。

3.完善政策，出台规范，制定实施检测认证办法。加快出台电子招标投标系统检测、认证办法等配套规章；抓紧对现有电子招标投标系统的建设、运营进行检测、认证；对通过初次检测、认证的系统建立市场主体监督管道，建立不定期检测启动机制，以防后续开发功能违背《办法》和有关规定的要求。

4.优化环境，促进竞争，确立优胜劣汰的竞争机制。出台完善鼓励竞争的各项措施，优化市场竞争环境，促进各类市场主体建设运营的交易平台之间展开公平竞争。一是鼓励招标人、招标代理机构、第三方法人组织出资建设运营交易平台；二是对政府建设运营的交易平台应当限定项目适用范围，仅适用于政府投资工程和政府采购项目，防止其与其他市场主体建设的交易平台进行不平等竞争，避免与民争利；三是要求多套交易平台与政府建设的公共服务平台对接且联调联试成功、多套计价工具软件与交易平台对接成功后才能上线运行，避免形成垄断。

5.科学定位，合理分工，合力推进电子招标投标系统建设。各设区市及以上地方政府应加快建设各级公共服务平台，遏制、消除由于条块分割、信息“孤岛”造成的市场主体身份和行为真假难分、行政监督管理行为缺乏社会制约等现象，实现招标投标市场信息一体化体系；各行政监督部门应加快建设、应用电子招标投标监督平台，以招标投标监督的电子化带动招标投标交易的电子化；各交易中心和行业协会应顺应电子商务的发展趋势，创新服务方式，运用网络手段为招标投标活动当事人提供服务。

图1 电子招标投标系统三大平台整体功能构成图

图2 企业所用电子招标投标系统功能架构图

图3 政府部门建设的电子招标投标系统架构图

　

源自：《招标采购管理》 作者：张利江（作者单位：大成律师事务所）