标准化是政府采购的第二作用力——访中国标准化研究院服务标准化研究所所长柳成洋

饺子

标准化是政府采购的第二作用力——访中国标准化研究院服务标准化研究所所长柳成洋

2013-12-10

    处在政府购买服务深入推进的新时期，服务标准化的重要作用更加凸显。近期召开的全国政府采购网络视频工作会议明确提出，要推动采购人加强需求研究管理，特别是结合国务院《关于向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号）要求，开展对特殊专用设备及政府购买公共服务品目的需求标准制定工作。那么，标准是什么？国内服务标准化的现状如何？政府采购标准与国家标准、行业标准是什么关系？怎样建设政府采购服务标准化体系？围绕这一系列亟待深入探讨的问题，本报记者采访了中国标准化研究院服务标准化研究所所长柳成洋。

　　标准推动改变

　　《中国政府采购报》：俗话说“无规矩不成方圆”，没有标准就没有判断的准绳。但一提到标准化，又感觉很抽象、很遥远。什么是标准化？标准化离我们的生活究竟有多远？

　　柳成洋：所谓标准化，是为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用条款的活动，是包括编制标准、发布标准和实施标准全过程的活动。标准化活动貌似高深、距我们较远，但的确存在于我们每一个人每一天生活的各个方面。

　　举一个例子，现在环境保护是大家非常关心的一个话题。为了控制汽车污染物排放对环境造成的危害，环保部不断制定和实施更高等级的《轻型汽车污染物排放限值及测量方法》标准。今年9月发布了第五阶段的标准（简称国V标准），与现行的国Ⅳ标准相比，国V标准中的氮氧化物排放限值严格了25%－28%、颗粒物排放限值严格了82%，并增加了污染控制新指标颗粒物粒子数量。上述标准提升的过程，就是一个不断实施与改进的标准化活动过程。标准的制定与推广实施，以及面对新形势、新问题开展的标准修订工作，将不断提升油品质量、降低汽车污染物排放的影响。据统计，每提高一次标准，单车污染减少30%至50%。

　　所以说，标准化活动无处不在、无时不在。正如今年10月14日“世界标准日”的主题——“国际标准推动改变”，标准，正在悄悄地发挥着作用，服务于百姓生活、服务于政府管理和社会运行，创造着我们美丽的生活。

　　《中国政府采购报》：既然标准化就在我们身边，那么它又是如何服务于我们生活的呢？

　　柳成洋：根据《标准化法》，我国标准包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级，标准化已经被应用到工业、农业、服务业乃至社会管理和公共服务等诸多领域。标准化不仅改变着我们的日常生活，而且可以起到引领产业发展的作用。结合我的工作实际，我举一个服务业领域的标准实例，也就是这些年每逢年节都会被各大媒体争相报道的快递服务标准。

　　2006年年底，我国邮政业正式实行政企分开。重组后的国家邮政局为了加强对快递市场的监管，组织制定了《快递服务》行业标准。这是我国快递服务领域的第一个标准，标准科学地界定了“快递服务”的概念，明确了快递服务时限的要求和快递服务市场准入要求，规定了快递服务的赔偿标准等等。标准实施后，国家邮政局依据标准开展了全国范围的达标测评活动，对低于《快递服务》标准的，要求企业予以整改，对于达到标准要求的企业颁发达标牌匾和达标证书，由此推动我国快递业不断改进和提升服务质量，提高行业竞争力。

　　近几年，针对我国快递业面临的国际竞争愈发激烈、与电子商务等融合发展趋势加剧等新形势、新需求，国家邮政局在原行标的基础上，进一步细化制定了3项《快递服务》国标，并于去年5月1日起正式实施。为了落实新国标，中国快递协会依据该标准，率先在广东、河北两省开展了快递企业等级评定试点工作，引导快递企业改善管理与服务水平，一旦模式成熟，等级评定工作将在全国范围内推广。

　　上面说的是一个比较成功的利用标准规范和引领行业发展的例子。在邮政体制改革后的5年多时间里，我国快递业务总量翻了一番半，市场规模名列全球第三，已然成为一个发展迅速的新兴产业。

　　国内服务标准化刚刚起步

　　《中国政府采购报》：十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”请您介绍一下目前国内公共服务标准制订的情况。

　　柳成洋：2012年，国务院就曾发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，其中提出了8个领域44类共80个基本公共服务项目，每一项都对标准化工作提出了明确的需求，其工作推动力度是史无前例的。上个月刚刚闭幕的党的十八届三中全会，再次强调了标准化制定和实施的重要性，充分体现出加强公共服务标准制定是当前建设服务型政府、建立健全基本公共服务体系的重要需求。然而，当前我国公共服务标准化工作总体上还处于起步阶段。已经制定的国家、行业标准约有千余项，主要集中在公共教育、基本社会服务、公共医疗卫生等领域，而且从标准类别的角度看，大多只包括产品标准、技术标准、管理标准等，真正意义上的服务标准，其数量少之又少。

　　之所以会出现这种情况，是因为服务标准化和工业标准化、农业标准化不同，有一套独特的方法。区别于有形产品的标准，在针对无形的服务制定标准时，需要对影响服务质量的要素进行识别、分解，进而对这些要素的技术指标进行测算。可以通过调查、研究或实测的手段确立科学、合理的指标要求。

　　《中国政府采购报》：应该如何识别、分解影响服务质量的要素？是否有相关的服务标准规范？

　　柳成洋：国际标准化组织（ISO）曾制定了一个教你如何写服务标准的指南——ISO/IEC Guide:76，这个指南总结了服务标准的规范要素，可涉及服务提供者、供方、职员、顾客、合同、支付、交付、服务结果、服务环境、设施设备、补救措施、沟通等12大方面。因此，我们在研制服务类标准时，不妨以这12个方面为主线，逐一进行分析，尽可能将服务质量的表征指标量化、具体化，从而提高服务类标准的适用性、可操作性。

　　《中国政府采购报》：与国外相比，比如美国、欧盟，国内公共服务标准化工作还面临哪些问题？

　　柳成洋：西方发达国家在推动公共服务标准化工作方面，是走在我们前面的。在20世纪下半叶，标准化思想就被引入西方公共服务领域，其中比较典型的是英国的公民宪章运动和美国的政府绩效评估。以公民宪章为例，该运动的核心是利用标准化的管理理念约束公共服务提供者的服务质量和水平，并在宪章的提出过程中确定预期实现的目标，将其作为约束政府提供者服务质量的硬性要求。据统计，1991年至1998年间，英国政府围绕着与公民切身利益相关的公共服务项目，陆续颁布了48部宪章，并以审计委员会为主体，设计了地方政府绩效指南，对地方政府的公共服务提供进行全面的统一测量。英国的公民宪章运动在国际上引起巨大反响，许多国家的政府纷纷仿效。截至1996年，全世界共有15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的服务承诺制度。

　　与英国、美国相比，我国的公共服务标准化工作还相对滞后，具体体现在三个方面：一是，我国公共服务标准的覆盖面还有待提高，诸如公共就业、社会保障以及基层公共服务等领域的标准还存在不同程度的缺失；二是，对公共服务标准的研究力度还要加大，我国提供公共服务所面临的国情不同于西方国家，因此我们在开展公共服务标准化工作时不能照抄照搬其他国家的做法，需要探索和创新；三是，公共服务标准的实施力度尚需加强，比如，英国是利用宪章的形式公布公共服务的标准并进行监督评价，我国制定的很多公共服务标准则是推荐性标准，这就导致了在实施环节标准的应有作用得不到有效发挥。

　　标准化是政采法规的有力补充

　　《中国政府采购报》：刚刚结束的全国政府采购工作网络视频会议再次强调了推进政府采购标准化建设力度。您认为政府采购与国家标准、行业标准、地方标准和企业标准之间有着怎样的关系？

　　柳成洋：据我个人掌握的信息，我国目前的政府采购行为主要依靠《政府采购法》等法律制度体系进行约束和规范，这一领域的国家标准、行业标准乃至地方标准都还是比较缺失的。未来，为了支撑政府采购科学化、精细化的发展需要，单靠现有的这些法律法规还不够，需要针对采购信息发布、标书编制、开标评标、合同签订等各环节的一些具体技术细节制定标准，逐渐形成一套政府采购标准体系，作为政府采购的第二作用力，成为法律法规的有力补充。

　　所以，未来我国在开展政府采购服务时，除了必须遵循现有的法律法规之外，还应鼓励各采购相关方积极执行相关的国家标准、行业标准。当然，也应当允许某些省、自治区、直辖市针对法律法规、国标和行标未能覆盖的领域，制定地方标准在本行政区域内实施。此外，鼓励从事政府采购服务的代理机构制定高于国家标准、行业标准要求的企业标准，在企业内部实施。只有综合发挥法律法规和配套标准的作用，才能有效约束采购人的权利，提高采购效率、增加采购工作透明度，并为财政部门实施政府采购监督和执法提供有效依据。

　　《中国政府采购报》：参照新修订的《政府采购品目分类目录》，请您谈谈政府采购公共服务项目通用国家标准应该如何制定？需要注意什么问题？

　　柳成洋：应该说，《政府采购品目分类目录》的修订以及这一年的试运行工作，为下一步开展政府采购公共服务项目通用国家标准制定奠定了基础、积累了经验。接下来，在推动政府采购公共服务项目通用标准制定工作时，可以以此为参照，对政府公共服务项目的具体要求进行梳理，制定细化的标准。

　　同时，鉴于政府采购的特定内涵，以及目前我国政府采购服务标准化工作所处的阶段，我认为未来做好该领域的标准化工作还需要注意以下三点：一是，标准制定要坚持需求导向、急用先行，不能为了标准而标准，因此做好前期的摸底调查和问题分析是非常重要的；二是，要处理好标准与法律法规的关系，要考虑好哪些问题通过《政府采购法》及相关法律法规来解决，哪些问题通过标准来规范，不能强求所有的都做成标准，或者将现有法规内容“变身”成为标准；三是，要注重协调统一，尤其是处理好政府采购服务标准与其他相关国内标准和国际通用规范的衔接，因此标准制定过程中广泛征求意见，显得尤为重要。


    源自：中国政府采购报          记者：王童彦