采购功能利弊激辩 【参考译文；转贴】

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采购功能利弊激辩 【参考译文】

2014年04月22日 10:03 来源：中国政府采购报

编者按

在经济下行、预算紧缩压力下，各主要发达国家对政府采购政策功能给予了空前关注，由此也催生了许多关于政府采购功能的著述。其中，英国牛津大学教授克里斯托弗·麦考克鲁登（Christopher McCrudden）所著的《购买社会公平》（Buying Social Justice：Equality， Government Procurement,and Legal Chang），被业内学者评价为“在该话题方面，整个欧洲和北美没有其他文章能够接近或匹配这本书的高度和权威”。对于我国日渐升温的政府采购政策功能热而言，这部著作或许也能带给我们更深入的认识和全新的启示。本报特编译整理了该书中的一些精彩论述。本期刊出第一篇。

在这个新世纪，很多思想层出不穷，主导了公众意识和社会舆论。一方面，我们必须使市场成为一个最有效的优化资源配置的途径。另一方面，我们必须解决社会公平。政府在追求社会公平层面有多种不同的途径。现行的根植于社会经济或政治目标的平等采购功能，自19世纪起便开始广泛存在公共采购之中。由于采购行为的复杂性以及存在的风险，政府介入市场必然使其有机会对市场行为产生影响。因而，将公共合同和社会规则联系在一起，在过去其实是一种存在较大争议的法律和政治谋略。作者试图从经济和政治视角，对运用采购功能促进地位平等的利弊问题进行全面探讨。

◆功能弊端

基于笔者的自身经验以及政治学、经济学的文献论述，可以列出七种基本观点来证明，将采购与社会政策功能结合起来的看法，是不明智的。论点主要有以下几方面：

第一，与采购自身职能不相关。

按照米勒的观点，合同机构的唯一任务是——当产生需求时，在对政府和供应商双方公平的环境中，以合理的价格获得质量、数量合适的产品（注：摘自米勒所著《政府合同与社会控制：一个初步调查》一文，该文发表于《维吉尼亚法律评论》）。为了实现这个目标，私人商业机构要遵循市场规则。政府如果能够像受利益驱动的商业机构一样来运作，那么或许它能真正体现公共利益。政府契约行为与私人的契约行为本来不该有多大差别。但当一些实质性的政策掺入采购中时，合同的效益将大打折扣。政府应限制使用这种方式，以符合公众利益。合同关系应保持“纯粹”和简洁。决策应在谋求最低价格的“物有所值”基础上作出。

这种采购方式（谋求最低价格的“物有所值”），不仅符合采购自身属性，而且尤其适用于强调减少官僚作风的新型公共管理部门，适用于税收驱动、富有竞争性并追求更多商业运作方式的政府。在这样的政府中，鼓励公共部门管理者把自己视为私有部门管理者。而采购功能则与这种方向背道而驰，自然应受到抵制。

第二，功能的成本。

这种观点认为，运用采购功能会产生额外的财政费用。我们假设，平等的目的是区分买得“好”和买得“坏”。根据对采购功能的分析，我们至少可以将公共采购中普遍认同的平等问题分为四种基本模式。

第一种模式下，供应商会因为以往的行为过错受到惩罚，无法再获得政府合同，或者公共部门严格禁止与无法按照公平行为标准行事的供应商签订合同。第二种模式的焦点集中在获得合同之后，供应商不会因为之前或现在的行为而被排除在外，而是需要在获得合同之后履行相关的责任。第三种模式是用平等原则对投标人的资格进行限制。第四种模式是招标者设置了体现公平原则的技术规范。例如，计算机设备招标时，必须满足特定的接入许可标准。

以国际采购经济学的研究成果为基础，我们可以将平等功能的影响分为三类：第一种影响，比如将资质作为准入标准，会直接或间接地减少“劣质”竞标者的数量，有时会导致“准入歧视”。第二种影响，是为“优质”竞标者降低价格竞争，例如在合同授予阶段，给予黑人拥有公司价格优惠（称为“价格歧视”）。第三种影响，直接或间接地增加“劣质”竞标者的成本，如使用合同条件模式，要求那些获得合同的供应商在履行合同中引入平等政策，为之付出成本（“成本歧视”）。

首先，准入歧视，可能会降低“优质”竞标者面临的竞争程度,使其有机会报出较高的价格，从而导致合同整体成本的上升。其次，成本歧视会增加某些竞标者的费用，促使其提高报价；其他竞标者面临的竞争减少，也会提高报价。政府采购成本也会相应提高，尽管成本的增幅会小于准入歧视模式。最后，“价格歧视”并不必然导致较高的采购成本。因为“劣质”公司可能会通过降低报价、缩小利润空间来回应政府“价格偏袒”措施。如果一个“劣质”公司作出低的报价，“价格偏袒”措施可能会降低采购成本。然而，成本的降低很可能不大，但如果政府确定的是错误的“价格偏袒”率，成本降低反而演变成成本增加。此外，“优质”公司的盈利空间也会大大增加。

如果预测无误的话，旨在促进平等的采购功能，通过增加采购成本，间接导致了经济蛋糕的减小，并相应地减少了可以通过社会福利措施进行的再分配。对消费者来说，较高的供应商成本也就意味着更高的价格。采购功能也会导致就业机会的流失。类似措施为供应商带来了另一层面的不确定性，将严重影响其投资决策。采购功能不鼓励增长，新的就业机会也发生流失，这使社会公平面临更大的困难。因此，采用何种政策是显而易见的：最好保持采购与平等两个政策领域的相对独立，否则公共采购就无法有效地实现其本职功能，即确保政府以最合适的价格获得所需的商品。

第三，公平与歧视的论据。

供应商的主要任务是提供商品、服务，但按照合同要求还需要满足社会政策方面的需求，对这些供应商而言，无端承担这种负担，是不公平的。对于那些自身依赖公共合同却要与不依赖于公共合同者竞争的供应商而言，采购功能更为不利。从这个意义上讲，采购功能是不公平的，因为它将特定的社会成本强加到了特定的人群上。采购功能所反映的需求越复杂，费用越高，其设置的准入障碍也会越大，注重合同履约质量的竞争者数量也会越少。实际上，只有大公司才能满足复杂的社会需求。一旦将采购功能的国际因素考虑在内，情况会变得更加复杂，造成不利结果的危险性也会显著增加。从全球公平的视角来看，建立开放的贸易和投资规则对这些国家至关重要。同时，从维护自身利益出发，发达国家的工人和公司会对由此产生的竞争以及潜在的就业机会和资本输出进行抵抗。采购功能加剧了这种趋势，也使国际公平和国内公平原则之间发生冲突的风险更加突出。

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第四，直接立法优于采购功能。

有一种观点认为，在采购中运用社会政策完全没有必要。如果政府能够确信，甲行为是不可接受的，乙行为是必须进行的，那只需直接作出决定即可，而不必通过采购方式进行。直接立法，被看作是执行规范要求、没有不可接受的副作用的最好方法，而间接财政激励或特许方式则具有不能接受或不可预测的扭曲效应。为什么非要把采购当作解决社会问题的政策工具呢？其他的调控工具，如直接将资金转移支付给福利组织等，同样是可以使用的。

第五，规制陷阱。

公共选择理论揭示出政府规制的一个重要特征。麦克·切尔西（McChesney）认为，政府规制的威力是它能够创造出政治无法创造出来或者比使用政治手段成本更低的利益。这种利益可被定义为“租”。通过采购功能，政府的市场准入限制能力能够起到设租的作用。那些可以通过法律机制（包括行政法在内）创造和维持的“租”，会更受青睐。某些采购功能可以被看作某些团体的设租行为，他们通过游说政治家以实现自身诉求。这样，政府采购就成为了那些只谋求个人利益而不在乎整体利益的人寻租的基点。

第六，良好的管理目标。

采购市场的显著特点之一，是充满了大量的委托代理问题。政府（委托人）依靠采购机构（代理机构）来确保政府的采购政策得到有效实施。为此，必须构建一个复杂的管理系统，确保代理人按照委托人的需求来操作。米勒曾经指出，政府采购程序是“一系列复杂繁琐、冗长乏味的操作。”合同主要目标之外的枝节问题考虑得越多，签订合同时为解决这些问题而设置的官僚程序就越复杂。所以，这些都是与减少官僚主义限制这一初衷相背离的，都将阻碍采购过程的顺利进行。从某种程度上讲，拖沓的政府采购正是这些非交易需求的必然结果。“这对未经良好法律法规培训，且从事与执法完全不相干工作的政府公务员来说，无疑是一种沉重的负担。”

运用采购功能去实现社会政策，也会导致巨大的压力，迫使采购行为本身去适应层出不穷的社会政策需求，从而加重采购系统的负担，使其无法实现“以最合适价格获得最重要的产品”的采购初衷。

第七，权力的滥用。

主张这种观点的人认为，为拓展社会目标，某些公共群体在使用其他手段会受到政治、宪法或立法因素制约情况下，容易使用采购手段。例如在美国，民事权利行为立法被证明是很难达成的，而借助行政行为实施采购却是可行的。当不同层级政府部门对某些特殊问题的价值取向不同或者实施其价值取向的方法相去甚远时，采购也容易被层级较低的政府部门用作实现其价值目标的特定工具。

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◆功能优势

有没有赞成采购功能的理论呢？从平衡的角度看，这种理论肯定存在。

第一，其他保证平等机制存在不足。

在许多国家，传统的平等地位保证机制运行不畅已引起人们极大的关注。例如，反就业歧视的法律已被证明作用有限。采购功能被运用于实践，其目的就是对商业运作实施间接影响。功能之所以行得通，主要是经济利益诱因——经营主体总是试图从公共主体手中获得更多订单。

作为现行机制的重要补充，采购功能通常被用来保证个体公正和集团公正目标的实现。采购功能可分为多种类型。例如，投标资质限制属于个体公正模式，合同预留或价格偏袒则属于集团公正模式。

采购并不是促进公平的唯一方法，有时甚至连基本的方法也算不上。通常，它与其他方法一起使用，互为补充。采购功能应用得如此广泛，一方面是因为采购具有较强的能量，另一方面则是由于其他调控机制表现得无能为力。

第二，主流意识需要采购功能。

反对采购功能的第二种观点认为，由于存在其他有效的工具，采购功能完全没有存在的必要。但这种观点与当前强调平等的发展主流格格不入。政府和公共主体一直强烈要求，将平等原则植入各项政府决策中，换言之，要使平等变成公共政策的主流。政府政策的平等化主流趋势，大大增加了公共采购成为平等原则守护者的可能性。

第三，政府合同商业模式存在局限性。

在政府合同上，政府必须以其服务的社会民众利益为依据，来做出与供应商签订公共合同的决策。签订政府合同并不是单纯的经济活动，管理者不可能将自己视作一个与私有部门一样的组织。因此，对于政府采购者来说，以一个中立者的身份出现在市场当中是非常困难的。只有当社会政治因素被考虑进来，政府合同活动才能顺利进行。那些以政府命令和利益为依据、以政府拨款为基础的采购活动，必须遵循政府行为规范。采购功能的合理性与其表现出的社会效果紧密相关。正如贾斯提斯·布兰德在《奥尔姆斯泰德与美国》一书中所言，“（政府）通过榜样作用来教育国民识别好坏。”

第四，有助于外部问题内部化。

传统观点认为，政府干预市场，是因为市场存在失灵。如果与其他提供公共服务的方式相比，政府采购更有利于降低不公平现象，那么完全可以把采购功能作为政府干预市场、促使外部问题内部化的一种方式。

第五，保持并促进竞争。

支持这种观点的人认为，个体歧视会减少有能力与政府合作的少数企业的数量，政府应利用自身的能力在反对歧视方面发挥更大的作用。“既然在特定的采购市场，少数企业因为个体歧视没有卖出本该卖出的数量，那政府就应该制止这种歧视，增加从这些少数企业购买产品的数量。”

第六，供应平等的“公共产品”。

由于公共产品供应商无法从消费商品的人群身上获得利润，市场也就不会向社会提供这类产品。解决的办法只能是政府出面干预，并建立一种机制来保证产品的供给。我们可将地位平等界定为一项公共产品，如果没有政府干预，就得到不充分供给。出于维护公众利益的考虑，政府有时会尝试运用采购功能，通过向生产者购买公共产品的方式来确保供给。越强调税收使用效率的重要性，就越能做出这样的结论:如果有可能依附其他产品的购买兑现必要的社会政策，这无疑是更有效的。

链接

《购买社会公平》概览

《购买社会公平》（Buying Social Justice：Equality，Government Procurement,and Legal Chang）的作者为牛津大学林肯学院人权法教授克里斯托弗·麦考克鲁登（Christopher McCrudden），该书于2007年9月被牛津大学出版社公开出版。

《购买社会公平》旨在研究政府如何通过政府采购合同来达到社会公平，特别关注的话题是政府如何有效结合参与、规范和采购功能这三项职能，即参与市场活动同时规范它，并运用购买力量来推进社会公平。

全书共分为五部分，十八章。第一部分（第二章—第五章），主要对平等地位法律和政策的进展进行了介绍，并对采购功能的利弊进行了探讨和分析。第二部分（第六章—第九章），主要对WTO的角色和采购功能，以及发展中国家采购规范和采购功能之间的关系进行了探讨。第三部分（第十章—第十四章），重点探讨了采购功能在欧洲的发展。第四部分（第十五章—第十七章），主要考察了国内采购功能与欧委会及GPA基本原则之间的关系。同时，对国际和欧洲的相关条款进行了分析。第五部分（第十八章），作为收尾部分，对本书的四个主题进行了集中归纳。（易舟编译）

保存时间:2014/4/23
原标题:采购功能利弊激辩
http://www.ccgp.gov.cn/llsj/llts/201404/t20140422_3405134.shtml