期待政府采购的正向改革 赵勇 【转贴】

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期待政府采购的正向改革

2015-04-13 赵勇 中国政府采购杂志  微信




中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

改革开放以来，我国从发达国家引进了招标采购这种市场化的资源配置方式，借鉴世界银行的招标采购制度以及联合国《采购示范法》的制度和程序。


我国在新世纪陆续推出《招标投标法》和《政府采购法》，奠定了我国公共采购制度的法律基础，并且在规范化、法制化、政策功能化及国际化等方面都取得了显著的成效。


然而，“法律是一种地方性知识”，强制性制度变迁，不可避免地与我国的实际情况存在偏差，一些做法也缺乏使其发生效力的历史文化传统，不易为人们所接受并成为其行为规范，因此我国的政府采购实践中出现了形形色色的问题。


在解决这些问题，即在对引进的制度进行本土化的过程中，各行业、各地区提出了不同的思路和解决方案，其中一些上升为法律。这些具有中国特色的思路和方案，有的有效果、有的没效果，有的一时有效果，从长期看来却是弊大于利。


下面列举出一些在招标采购领域出现的典型问题和现在看来有待商榷或值得改进的应对措施。


关于招标人和采购人的主体地位。由于在计划经济时期没有实行“项目法人负责制”，招标人和采购人的采购能力和自律能力都有待提升，所以“两法”都对自主招标、自主采购做出了限制，而将代理招标、集中采购机构采购作为主要的招标采购模式。随着招标代理行业的快速发展，招标代理机构良莠不齐，其中一些代理机构甚至成为违法采购的帮凶。


关于采购方式的选择。由于担心招标人、采购人滥用邀请招标、单一来源采购等竞争性不足的采购方式，政府部门要求将公开招标作为各类采购的首选项，而非公开招标采购方式的选择，则应当由政府来审批。


关于招标文件编制。由于担心招标人的能力不足，或者有倾向性，于是要求招标文件应当由政府或者专家来审批，认为这样的招标文件才是公平的、科学的。


关于评标和定标的权力。在刚刚引进招标投标制度时，评标和定标未必由评标工作小组和评标领导小组来完成，而两个小组里都由政府部门的官员来主导。上世纪90年代，当政府官员不参与评标和定标工作后，一些建设单位大肆滥用“突然降临的”权力，导致了大量的贪腐行为和劣质工程。当时采取的应对措施是设计出了随机产生的专家制度，并且限制招标人及采购人在评审委员会中的比例不得超过三分之一，甚至一些地方的有形建筑市场和公共资源交易中心至今不允许招标人代表参与评标工作。在定标权方面，国有资金占主导的依法必须招标的工程建设项目，招标人必须选择排名第一的中标候选人为中标人。


关于项目验收。由于一些政府采购项目的验收环节出现了问题，于是一些地方据此认为采购人不可靠，验收应当由“权威的”政府部门来负责，以保证政府采购的效果令各方满意。


实现政府采购节约资金的目标。有一些主管部门强制要求政府采购合同与预算相比，必须实现一定百分比的节资率，否则合同不予认可及支付。


最近一段时间，各种类型的公共资源交易中心如雨后春笋一般在各地建立起来。它们不仅打破政府采购、工程建设、国有资产转让等过程的完整链条，将其中的“交易”环节单独“化学萃取”出来，强制到公共资源交易中心进行，以方便监督的需要，有的甚至将编写、发售招标文件、收取投标 保证金、组织开标评标、定标等本属于招标人、招标代理机构或集中采购机构的职能强行剥夺。


凡此种种，不一而足。


招标采购，是具有公权力的政府部门或单位在市场中寻找货物、工程或服务的过程，我国在建设市场经济的初期，采购人、供应商等主体在交易过程中暴露出这样那样的问题。我们必须认识到，这些问题的出现，并不是市场经济本身的问题，而是不完善的市场经济所带来的问题。


特别是，正在“发育期”的市场经济体制还带有计划经济的体制遗产。简政放权过程远非一帆风顺。每当有问题出现，社会上“加强监管”的声音会立刻洪量起来。


一些一直对放下的权力耿耿于怀、对“杀回”市场跃跃欲试的政府部门此时则会习惯性地伸出“乱摸市场的手”，头痛医头、脚痛医脚地对市场的微观活动实施“精细化管理”。


短时间内，政府的监管措施或许会取得一些成效，而从长期来看，如果政府的政策不是在法治的支撑下运作，不仅不利于问题的解决，而且将增大监督成本和经济增长的成本乃至道德滑坡、寻租腐败等问题。


面对不同解决问题的思路和措施，如何判别哪些措施是进步的、切实可行的“正向改革”，哪些是退步的、饮鸩止渴的‘逆向改革’呢？


其实，在更宏观的领域，我国在本世纪初就曾爆发过一场“中国向何处去”的大讨论：是强化各级政府和国有经济对社会经济的掌控，还是推进市场化，法治化、民主化的改革？


党的十八大用“必须以更大的政治勇气和智慧全面深化改革”的决定，对上述问题作出了明确的回答。十八届三中全会提出发挥在市场资源中的决定性力作用，四中全会作出了全面推进依法治国的决定。
中国开始了在新的历史起点上全面深化改革的新征程。


三中全会为改革指明了方向，就是市场化，而不是行政化。对于市场主体来说，法不禁止即可为，充分发挥市场的创造力和积极性。四中全会为政府的各种探索措施划定了边界，对于政府来说，法无授权不可为，把政府的权力关进制度的笼子。


根据三中全会指明的方向和四中全会划定的边界，应用成熟的经济学理论，结合我国招标采购领域的发展实际，笔者提出判别招标采购领域正向改革的三条标准。

权力责任匹配

成熟市场经济的标志有哪些？答案之一是：各方主体需要为自己的行为承担责任。如果我们的改革措施，赋予一方主体以权力，他做得好，能够分享相应的利益，做得不好，就必须承担相应的责任，那么这种改革就是符合市场经济规律的。


反之，如果我们剥夺了一方主体的权利，比如采购人或者集采机构，却要求他们承担采购的后果和责任；我们赋予一方主体以权力，比如评审专家或公共资源交易中心，却发现他们不能对采购的结果负责。那么这种改革，是不符合市场经济规律的。

降低交易成本

交易成本包括搜寻成本、谈判成本、决策成本、缔约成本、实施成本、监督成本、控制成本、矫正成本等。比如，好的招标文件可以促进竞争、降低谈判成本。可是好的招标文件是从哪里来的呢？


不是在政府和专家的脑袋中的，而是从市场中来的，是通过招标人与投标人之间以及投标人相互之间的博弈产生的。
再比如，总有人呼吁“加强监管”，却忽视了监督和管理不是没有成本的。发达国家的经验和我国改革的实践都证明了：与政府部门的事前审批相比，通过信息的公开透明，实现采购人监督、社会监督、代理机构的相互监督，可以有效地降低监督成本、提高监督效果。

“良币驱逐劣币”

在很大程度上，我国当前的招标采购市场尚未进入良性循环，绝大多数采购都是“一锤子买卖”，供应商履行合同的好坏与其今后获取合同的几率没有相关性，导致招标采购市场出现了“劣币驱逐良币”的现象。


正如制度经济学大家威廉姆森曾经指出的，由于利己主义动机，人们在交易时会表现出机会主义倾向，总是想通过投机取巧获取私利，如不履行合约中规定的义务，曲解合约条款，以信息优势欺骗对方等。


这样一来，在交易时就得讨价还价，需要调查对方的信用--资格审查，需要确保履行合约，继而提高了交易成本。当交易成本过高时，也就不值得交易了，一个潜在的帕累托改善就不能实现。


于是，如何在市场中发现和识别好的供应商就成为采购人面临的难题。在计划经济时代，对于供应商的评价和资格准入是由政府通过资质管理来实现的。而在市场经济中，正如马克斯·韦伯所云，“只要涉足一系列的市场关系，市场经济就会迫使他（企业）服从于市场经济的基本准则，他就必然会从经济舞台上被赶下去，正如一个工人若不能或不愿意适应这些准则就必然被抛到街头成为失业者一样”。逐步取消对企业资质的管理，由市场（采购人和行业协会）对供应商进行评价，是经济社会发展的必然趋势。


总之，只有标的的使用者最关心采购文件是否符合需求、最关心候选供应商将来能否圆满地执行合同，只有参与竞争的供应商最关心采购文件中的评审办法是否公平、最关心击败自己的其他供应商是否能够严格遵守之前的许诺，只有纳税人最关心自己缴纳的税款是否得到了合理的使用。


只有让这些利益相关方在招标采购的各个环节承担相应的编写采购文件、评审、定标、验收、监督等角色、并为自己的所作所为承担后果，即让最合适的人做最合适的事的时候，效果才是最好的、成本才是最低的。


如果制度建设是朝着这个方向进行，那么就是在十八届三中、四中全会的精神指引下的法治化、市场化的正向改革。


笔者期待着：依法开展、管理和监督政府采购活动，把政府的权力关进制度的笼子里，让市场发挥配置资源的决定性作用。政府的权力每收缩一分，市场将迸发出十分的活力，既而带动科技进步和管理创新，让政府采购成为廉政建设、经济建设重要的支撑力量。


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gzztitc

作者对当下的招标投标问题，进行了比较详细的分析……


并且，提出了衡量问题的解决思路。


值得我们认真思考 ！！

jerryhh

劣币驱逐良币的基础是信息不对称，也就是信息不够公开透明。如果全部透明化，采购人也掌握供应商的全部信息，采购人权责相当，那么采购人就不会让“劣质”的企业进入，也会迫使供应商把自己打造成“良币”，这样才能出现正向进化。