如何完善政府采购预算编制 【转贴】

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如何完善政府采购预算编制



如何完善政府采购预算编制


2015-07-24 章辉 中国政府采购杂志


中国政府采购杂志
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功能介绍 财政部指定的政府采购信息发布媒体，由财政部主管、经济科学出版社主办，接受财政部政府采购管理办公室的政策与业务指导，以指导宣传、服务政府采购工作，搭建政府采购信息交流平台为宗旨。

政府采购资金的财政属性决定其必须通过预算进行管理。对具体的政府采购活动来说，政府采购预算是政府采购活动开展的前提；对政府采购的监督管理而言，政府采购预算是实施有效监督的重要依据；对政府采购当事人而言，政府采购预算，是采购人和集中采购机构按计划开展政府采购活动的指南，也是供应商了解年度政府采购市场的规模和结构，并参与政府采购市场竞争的重要信息。然而，所有的这一切的实现，都是以政府采购预算编制的科学性与准确性为基础。鉴于此，本文结合2015年1月1日起施行的新《预算法》（以下简称“新《预算法》”）的相关条款，讨论如何完善政府采购预算的编制。

政府采购预算编制的原则与基本要求

政府采购预算编制应坚持以下原则：
一是规范性原则。新《预算法》第四十六条规定，本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。具体到政府采购预算编制，则是要以部门预算为基础，并按照国家统一设置的预算表格和口径、程序以及计算方法填列有关数字指标。支出预算表中属于政府采购预算范围的项目，要单独列入政府采购预算表，并按政府采购的要求填报有关项目。
二是实用性原则。预算单位在安排政府采购预算项目时，要精打细算，在满足工作需要的前提下可适当超前，以避免项目刚投入使用即落后现象的发生。
三是可靠性原则。在编制政府采购预算时，既要把根据事业发展需要应该采购的项目考虑好，还应注意政府采购资金的来源是否可靠，有无保证等问题是否存在，不留缺口。
四是完整性原则。在编制政府采购预算时，必须将单位取得的财政拨款和其他各项收入以及各项支出形成的政府采购，完整、全面地反映在单位预算中，不得在预算之外另留收支项目。而根据《政府采购法实施条例》关于财政性资金的解释，适用《政府采购法》及其《条例》的政府采购资金包括一切纳入预算管理的资金。也就是说以财政性资金作为还款来源的借贷资金，以及财政性资金与非财政性资金无法分割采购的混合性资金，都应完整地反映在政府采购预算中。
在政府采购预算编制原则的指导下，编制政府采购预算的基本要求有：
一是首先由各部门根据其职能和社会发展需要，统一编制本部门的政府采购预算，然后汇总形成部门政府采购总预算。
二是编制政府采购预算必须与国库集中支付制度相结合。
三是编制政府采购预算必须统筹单位的支出计划，在预算执行中，必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。

完善政府采购预算编制的路径

（一）规范政府采购预算编制程序。

我国部门预算的编制程序习惯上称为“二下二上”，为减少部门的工作量，根据财政部的规定，从2001年开始，作为部门预算组成部分的政府采购预算只在“二上”时编报。显而易见，财政部门仅仅是从总量上控制了各部门可使用资金的数量，至于政府采购的具体项目、采购项目的合理性则缺乏相应的控制。
鉴于此，笔者认为，规范的政府采购预算编制应包括以下主要程序（如图所示）：
（1）存量评估。即对现有的工程、货物和劳务的数量、质量以及服务年限进行科学评估。
（2）需求量预测。即根据公共服务范围的调整、公共部门规模的变化、公共设施的更新与扩建，并结合财政支付能力、就业和经济发展趋势的预测，估计未来所需政府采购的工程、货物和服务的数量。
（3）政府采购预算编制。首先，基层单位根据存量和需求量预测，汇总编制政府采购预算建议表并上报主管部门，并列明预算科目、采购资金数额、采购资金构成、采购项目数量、单价（填表时的市场价格）、计划采购时间等内容；其次，主管部门对基层单位编制的政府采购预算进行审核、汇总后形成部门政府采购预算，并按部门预算规定时限上报财政部门；再次，财政部门对照集中采购目录和政府采购限额标准，逐一进行审核，并出具“部门政府采购预算编制情况审核意见书”，对没有按要求编制政府采购预算的，要求重新编制；最后，本级人大批准预算，预算编审中心对部门预算中的政府采购预算进行汇总，形成市本级政府采购预算。
（4）采购后的运行和维修成本评估。评估政府采购项目所形成的公共性资产今后的运行和维修成本，并预测其对预算的影响，形成今后政府采购预算编制的参考资料。


（二）强化政府采购预算编制的审核。

强化政府采购预算编制的审核机制，不仅是维护政府采购预算严肃性的需要，也是确保政府采购预算科学性和准确性的需要。政府采购预算编制审核的主要内容有：
一是审核采购项目的完整性。具体包括审核采购项目是否存在漏报、多报和重复申报，审核采购项目是否具体明确。
二是审核采购项目的合理合法性。包括项目安排是否合理，是否有资金保证，采购“档次”是否合理合法，采购估价是否合理，是否存在高估或低估的情况。
三是审核采购项目的真实必要性，防止采购单位将来截留、挪用财政资金。
四是审核采购项目的关联性。即审核采购预算的编制是否存在着人为肢解和拆分采购项目的问题，避免采购单位化整为零规避政府采购或公开招标等问题的发生，审核是否存在无关项目人为整合的问题，避免采购单位利用混淆采购项目界线套用财政资金。

（三）控制政府采购预算编制中的委托——代理风险。

政府采购预算编制存在着多级委托——代理关系，其中，终极委托人是纳税人，终极代理人为政府采购预算的使用单位。委托人与代理人由于地位和信息的不对称，可能出现代理人利用委托人的授权增加自身利益而使委托人的利益受损的情况，也可能出现代理人利用信息优势，诱使委托人认可有利于代理人的契约。
针对政府采购预算编制中的委托——代理风险，一方面是改变委托人的信息劣势，另一方面是设计有利于代理人按委托人意愿行动的激励机制。
第一，加强信息公开与实施公众监督。当前的政府采购预算编制信息只是在预算使用单位、主管部门、财政部门与同级人大之间传递，而将政府采购预算编制的最终委托人——纳税人排除在外。这种制度安排，从理论上说，一方面有各级代理人合谋违背最终委托人意愿的可能；另一方面，不利于发挥公众监督与舆论监督的作用。新《预算法》第十四条规定，“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”。笔者认为，新《预算法》所指的“政府采购的情况”应该包括政府采购预算编制。如果每一年度的政府采购预算编制的全过程，首先在政府内部公开，接受各部门之间的检举监督。其次，通过媒体向社会公众公开，自觉接受公众的监督。同时，在政府采购预算编制过程中引入听证制度、信息查询与咨询制度，使公众尽可能多地了解政府行为和政府开支的合理程度，了解每一个项目的合理性。必将有效防范预算编制中的委托—代理风险。
第二，实施项目化管理与绩效承诺制度。政府采购预算中货物采购与服务采购预算，由于采购对象大多是标准化产品，且供应商之间的竞争较充分，在定额控制以及配以适当激励措施的情况下，一般能得到很好的控制。而工程采购预算的编制，由于受各类不可控因素的影响较大，且专业性强，该类政府采购预算的编制客观上对预算使用单位的依赖性较大。笔者认为，实施项目化管理与绩效承诺制度，能够有效约束代理人的自利行为，达到防止工程类项目政府采购预算膨胀的目的。具体操作是：在政府采购预算资金使用单位上报预算建议数时，同时提交项目申请与绩效承诺书，对于项目的目标、财务计划、人员编制等都要有详细的说明及承诺。在预算审批过程中同样对绩效承诺书进行审查，审查通过后允许立项，设立专门的账户，对工程采购项目经费进行单独核算，而此时承诺书将成为相关部门绩效考核的重要依据。在预算年度终了时，执行机构必须提交年度报告，比照承诺书，说明本年度的资金使用状况。项目全部完成后，也需要比照承诺书，对项目进行效果评价，并将结果上报同级人大，对于未达到承诺标准的追究相关人员的职责。于是，通过项目管理和绩效承诺的双重制度保障，可以促进工程类政府采购预算编制的精打细算，约束代理人的行为，并促进财政性采购资金的有效利用。
第三，改变预算资金使用者在预算编制中的垄断地位。在传统的预算编制中，预算资金的使用者处于信息的垄断地位，主管部门难以准确评估预算资金使用者提出的预算方案是否合理，因此，在政府采购预算编制中，预算主管部门、财政部门乃至人大只能是被动地应对预算资金使用者的要求。但是，如果在提供同种公共物品的资金使用者之间引入竞争机制，通过向多个部门就某项公共物品进行招标，由他们提出相互竞争的政府采购预算方案。这样，即使不能保证实现最优的预算资金使用效果，但至少可以选择一个报价最低或接近真实费用的部门来提供公共物品。

（本文作者系上海金融学院财税与公共管理学院院长）



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